蒋朝明
[内容摘要] 当前，我省重点小城镇建设受一些无法客观因素影响，一蹴而就是不现实的，必须着力研究制约重点小城镇发展的问题，革除短时期内搞好小城镇建设的浮躁想法，切实遵循经济发展规律，正视客观存在问题，规避小城镇建设中陷阱，做到既快速又稳妥地推进小城镇建设。
[主 题 词] 城镇建设 研究
[作者介绍] 钟山区老鹰山镇镇长
实践证明，城镇化是撬动农村区域经济发展的一个杠杆。小城镇作为发展农村经济的载体，在推动农村经济繁荣，促进农民增收，全面建设小康社会等方面具有十分重要的作用。
老鹰山镇是一个典型的工矿城镇，被贵州省政府列为36个重点镇之一，但小城镇建设仍较迟缓，与经济发展不相适应。笔者对全省许多重点小城镇进行了认真分析和研究，发现制约小城镇建设进度迟缓的原因具有共性。
一、制约小城镇建设的关键问题
老鹰山镇地处市中心区东部，辖7个村8个居委会，面积63.78平方公里，人口4.2万。境内资源丰富，气候宜人，交通方便，贵昆铁路、株六复线横贯东西，素有钟山区“东大门”之称。近年来，老鹰山镇遵循“发展是硬道理”的方针，按照构建一个载体（小城镇），巩固两大支柱产业（煤、铁），培育三大辅助产业（铅锌业、农产品加工业、旅游业），逐步推进农业产业化，农村城镇化的总体发展思路，大力发展地方经济，经济社会取得了长足发展。2004年，全镇工业总产值5339万元，乡镇企业营业收入47535万元，财政总收入2438万元。随着小城镇建设的推进，越来越多制约小城镇建设的关键性问题凸显出来，主要表现在以下几个方面：
（一）乡镇一级政府职能缺失
2004年10月27日，第十届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议第四次修正的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条规定：乡镇政府具有执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作等七项职权。从法律层面上看，《组织法》相关条文对乡镇职能作了比较全面阐述，界定乡镇政府职权，乡镇政府是一级职权与职能健全的政府。在管理层面上，乡镇政府是我国行政管理体制中的一层，也应是职能比较健全的一级地方政府。然而，现在的乡镇政府职能严重缺失，它扮演的仅仅是一个派出机构的角色。
1、乡镇政府不具备执法主体资格。《城市规划法》、《土地管理法》等法律法规明确规定，县级以上人民政府行政主管部门是其执法主体，设在乡镇政府下面的对应站所，不具有执法资格。执法主体的错位，阻碍了小城镇建设的推进。一方面，部门从自身利益出发，紧紧抓住审批权不放，工作效率低，城镇建设项目需要办理的相关手续，从报件到核发许可证需要很长时间，一些项目从规划、设计、招投标到质检，均由上级城建部门负责运作，乡镇政府作为甲方聘请了工程监理，但到工程结束验收时，主管部门不签字，致使项目无法验收。另一方面，小城镇规划区和控制区内乱搭乱建违法行为难以制止。违法行为一旦发生，乡镇政府立即通知违法者停止违法行为，并将情况及时反馈给上级主管部门，要求依法迅速对违章建筑予以拆除，可由于执法部门工作面广，受人力、物力调配的影响，出现执法盲区，许多违法建筑在初期未得到治理，形成既定事实，无形中增加了建设小城镇成本。
2、“条块”分割管理体制也使乡镇政府职能缺失。我国行政管理实行条块相结合的管理方式，这种管理方式实质是－种权力分配的方式。“条”就是通常所说的垂直管理部门，权力属于上级政府及其行政主管部门；“块”管理部门，权力属于乡镇政府。这种权力分配方式，乡镇政府无权管理工商、税务、国土、城建、公安等部门，要开展工作，只能靠协调。如果乡镇政府领导威望高，个人有魄力，平时与垂管部门负责人相处融洽，城建项目报批、城镇市场整治等工作开展较为有力；反之，垂管部门出工不出力，出工讲条件，相互扯皮。
（二）财政体制不尽合理，历史负债严重，建设资金匮乏
分税制改革后，县级以上政府才设立金库，乡镇不再设立金库。由于没有金库，乡镇财政不是一级独立财政，不具备独立支配财力的权力。现行乡镇财政由县级财政管理，分灶吃饭，乡镇按上级要求完成财税任务，上级财政按规定体制数划拨给乡镇资金，这些资金除保证职工工资外，仅能维持工作正常运转。如老鹰山镇2003年财政总收入1472万元，按县乡财政体制，核定给该镇的总共费用为158万元，其中：工资133 万元，离退休费9.2万元，工会费3万元，公务费5万元，汽车费2万元，会议费2万元，其他3万元。显而易见，镇政府很难从镇财政中挤出资金用于城镇基础设施建设，小城镇建设缺乏可靠财力保障。另一方面，各级财政资金调拨实行抵扣制，争取到的建设资金以计划指标形式下达，文件拿到了，资金却难以及时到位，往往要等到年终结算时资金才能到位。财政功能的不健全、不完善弱化了乡镇政府的管理能力，而政府管理能力的降低又弱化了政府实施小城镇建设能力。
同样，严重的负债也使乡镇筹措小城镇建设资金陷入困境。据不完全统计，老鹰山镇建镇以来共计负债772万元。从负债情况分析，历届政府办企业从银行借款477万元，小城镇建设启动以来从银行借款210万元，向私人借款170万元，银行借款本息未还，私人借款还了85万无，现仍负债295万元（利息未计算）。要消化这些负债，仅靠镇财政挤出有限的资金，至少需要10年才能消化。
（三）农民入镇门坎高
按现行土地政策，征用一亩上等旱地成本需4.1万元，而要将土地置换，必须聘请有资质的单位对土地进行估价来确定土地出让时的基价，估价单位在进行土地估价时，是按照理论公式进行估价的，评估出的土地基准价格比实际价格高，土地在挂牌出让或竞卖时，只能以评估价格作为基价，由于基价高，许多土地难以置换，而出让单位囿于体制上的制约，也不敢违法擅自降低地价出让，许多土地成为死地闲置。另一方面，地价高抬提高了农民进镇门槛。据计算：按每户进镇购买80—120平方米宅基地，每亩出让地价按14万元计算，需花1.68—2.52万元，再加上修建房屋资金，每户农户要进入小城镇，总共需要5—8万元，这对于当前增收幅度缓慢的农民来说是难以承受的。
（四）人气弱，产业兴镇难题难以破解
产业问题一直是困扰小城镇发展的难题，在建的重点小城镇，热衷于房地产开发，对产业的谋划布局、定位想得较少。再加上较多重点镇是资源型城镇，产业主要以重工业、煤炭产业为主，轻工业、加工业和第三产业非常不发达，在城镇中安置重工业是不科学、不现实的，而安置发展轻工业又缺乏必要项目、技术、人才。工业离城镇较远，80%分散在村庄，过于分散的产业布局使乡镇工业布局分散化、规模细小化、人际关系亲缘化、经营管理封闭化，不能为已入镇的农民解决就业问题，不能为城镇聚集人流，人流问题解决不了，物流、信息流、资金流等自然也聚集不起来，小城镇成了“空壳”镇。
在小城镇建设中，由于没有认真破解以上难题，重点小城镇建设进展缓慢，有的甚至停滞不前，于是催生了一种不利于小城镇建设的观念——小城镇建设“快速化”。这种观点不顾客观实际，人为地一味要求小城镇建设要大干快上，但小城镇建设有其自身规律性，必须有一定的经济基础才能快。
二、关于推进重点小城镇建设的思考
（一）改革现行行政、财政体制，构建多元化投融资体制
要加快我市中心区周边小城镇建设步伐，必须对现行行政体制进行改革，解决乡镇政府职能缺位问题。要研究、吸取我国建副省级单列市相关管理经验，将我省重点小城镇升格为副县级镇，赋予其副县级管理职能。简政放权，使重点镇一级政府能够统一组织和管理本行政区域内的各项工作，克服区（县）与重点镇条块分割制约小城镇建设的弊端，使重点镇政府有职有权，成为一级职能比较健全的政府。如：区（县）城建、国土等部门，在充分兼顾区（县）与乡镇利益的基础上，将规划审批权、建设用地审批权等权利下放乡镇，减少办事环节，减少一些不必要的人为障碍，以利于重点镇推动小城镇建设。建设、国土部门权利下放后，要加强对重点镇行使审批权利的监督，加强业务指导。对工商、电力等垂直管理部门，由于其专业性较强，其管理方式可采取财、物两权由条条管，人事权条块共管。只有进一步革除区（县）与重点镇在行政体制上的弊端，才能增强重点镇政府推动小城镇建设的能力，调动重点镇政府的积极性和主动性，真正解决重点镇政府“看得见、管不着”的问题。
改革现行乡镇财政体制，建立有利于增强小城镇自我发展能力的乡镇级财政体制，按照分税制的原则，在重点镇设立金库，合理划分区（县）与重点镇财政分配关系，让重点镇有更多资金投入到小城镇基础设施建设。只有这样，小城镇建设才有可能复苏，才有可能改变目前迟缓的状况。
另外，对层层抵扣制度进行改革。省、市下达的小城镇建设资金，应一步到位，直接划拨到乡镇，层层抵扣往往使小城镇建设资金年底才能到位，严重影响小城镇建设实施进度，一步到位既节约时间，又有利于加快小城镇发展。
按照“谁投资、谁经营、谁受益”的投资原则，制定符合市场经济规律的小城镇建设政策，降低入镇门槛，鼓励社会各界积极参与城镇建设，通过市场化手段，吸引社会资金投入小城镇建设，特别要充分调动农民进镇投资的积极性，全方位筹措资金，形成政府、企业、个人共同投资的良好局面。
（二）树立经营小城镇理念
经营小城镇，就是要把小城镇作为一个资产来看待，把小城镇一切资产按照市场经济原则来进行市场化运作，从而实现挖掘小城镇资源、整合小城镇资产、搭建小城镇投资平台、广辟融资渠道等目标。经营小城镇，首先要树立两种意识，一是引入市场机制，要运用市场机制，通过置换产权，变国有资产为社会资产，树立市场竞争意识。二是树立资本意识，把城镇的各种资产尽量转化为可以增值的活化资本，努力使其增值和盈利。其次要将经营小城镇理念贯穿于城镇规划、建设、管理的全过程，紧紧抓住土地经营这个中心环节，促使经营小城镇理念的实现，土地是小城镇最重要的资本，是小城镇建设资金的源泉，经营土地是经营小城镇的一个重要内容，要将所有规划的土地统一纳入经营范畴，由政府统一一级市场，一个闸门进水，一个龙头出水，在目前不具备挂牌出让、拍卖置换土地的环境下，为了盘活土地资本，要制定相关条件，允许重点镇通过协议出让等方式，出让土地使用权和经营权，实现土地资源的优化配置和增值。
（三）构建人口聚集机制，破解人气不旺难题
加快人口要素的聚集是小城镇兴旺的重要条件之一。人口聚集机制的构建应着力解决以下三个问题。
1、解决“引进来”的问题。人口进得来是小城镇聚集人流的首要环节，首先要降低农民进镇门槛。结合当前农民收入仍较低的实际，在坚持经营城市理念、适当获利的基础上，制定比较切合实际的政策，降低土地成本，让经济条件比较好的农民、个体工商户进入小城镇购买宅基地，在小城镇安家落户。同时，进一步改革现行户籍制度，取消限制人口进入小城镇需要投资额达到一定数额的条款，明确规定凡在小城镇购买土地建房的农户均可在小城镇落户，并不受地域限制。
2、解决“住得下”的问题。门槛低了，人口进来了，安居才能乐业，解决的办法可灵活多样。一是按照小城镇详细规划，统一规划，定点一部分土地，划分为若干宅基地，以协议形式出让，取得宅基地使用权的农户、个体工商户可按照小城镇管理部门建设要求自行修建住宅，住宅可采用下店上住式、前店后住式等方式建设，以适应不同经济状况和家庭特点的进镇农民居住。二是运用市场这只看不见的手，由政府组建房地产开发公司，由房地产开发公司按照规划，建设一部分不同标准、档次的商品住宅，出售给建设小城镇的重点镇机关职工和农民，也可采用租用形式，租给职工和农民，这样既可减轻进镇农民的经济负担，又可吸引一大批中等经济条件农民入镇。
3、解决“稳得下”的问题。一是多渠道筹集资金，大力加强小城镇基础设施和公用设施建设，改善小城镇生活条件，增强小城镇对农民的吸引力；二是大力发展第三产业，扩大小城镇就业容量，努力培育完善市场体系，重点建设好农产品批发市场和小商品批发市场，促进农村物流运转，以“物”的流动带动“人”的流动，在流通环节增加就业岗位，解决入镇人口就业。三是要抓住乡企产权制度改革的有利时机，以优惠的政策、优良的投资环境，引导污染小的乡镇企业向小城镇集中，产生规模效应，增强乡镇企业的经济实力和竞争力，提高其吸纳劳动力的能力及劳动力在其就业的稳定性，并以此带动餐饮、服务行业等第三产业的发展，充分发挥第三产业吸纳劳动力的巨大潜力。四是斩断进镇农民与土地的联系。在农村，要创新土地产权制度，允许进镇农民将其所承包的25度以下土地通过有偿或无偿形式转包给其他农户种植，25度以上土地，根据国家政策退耕还林，粮食仍补助给入镇农民。在小城镇，政府要组织入镇农民进入乡镇企业就业，逐步完成农民的“农转非”。五是逐步建立失业、养老、社会救助等社会保障制度，解除农民后顾之忧，对入镇农民，将其户口转为居民户口，与居民一致对待，生活比较贫穷的，要纳入城市低保，与城镇居民一样进行社会救助。
（四）正确把握四个关系，稳步推动小城镇建设
一是政府搭台与农民唱戏的关系。在小城镇建设中，乡镇政府的职责一方面是制定优惠政策，创造良好的环境，把农民吸收到小城镇来；另一方面要强化城镇管理，即政府的角色主要是服务，只搭台，不唱戏。这两者关系必须要把握好，政府不能既搭台又唱戏，既当裁判员又当运动员，主次不清，层次不明。
二是推动小城镇建设与经济发展的关系。小城镇建设取决于经济的发展与发达程度，两者相辅相成，相互促进。经济发达了，有利于为小城镇建设筹集资金，加快建设。反之，加强小城镇建设能促进二、三产业发展，推动内需。两者关系既要坚持发展是硬道理这一理念，大力发展乡镇区域经济，为小城镇建设奠定雄厚的经济基础，又要更新观念，大力推进小城镇建设，以小城镇为载体，推动经济发展。
三是建设与管理的关系。三分建设七分管理，要结合乡镇实际，制定一系列切实可行的管理规定，实行边建设边管理，要组织开展文明创建活动，加大小城镇绿化，清理日常垃圾，开展“门前三包”，杜绝脏、乱、差。要对入镇农民进行城市文明、法制观念教育，规范入镇农民行为。
四是积极建设与量力而行的关系。要吸取小城镇建设中的经验教训，根据乡镇实际财力情况确定建设规模，不宜过多地举债，使自己负担过于沉重搞建设，又不能贻误建设时机，要采取分阶段、分步骤实施的办法开展建设，建设摊子不宜铺得过大。要自力更生、艰苦奋斗，不能等、靠、要，要调动一切因素，内引外联，艰苦创业。
