吴 进
〔内容摘要〕 煤层气产业是一种高投入、高风险、回收期长，但综合效益明显的产业，笔者通过对美国、加拿大、澳大利亚等国家煤层气产业发展状况、国内现行产业政策的分析，结合六盘水市具体情况提出了煤层气产业商业化生产的思路。
〔关 键 词〕 煤层气 产业 研究
〔作者介绍〕 六盘水市人民政府研究室 总经济师
煤层气产业是一种高投入、高风险、回收期长，但综合效益明显的产业，开发煤层气可以充分利用资源、改善能源结构，环境效益好，利国利民。但煤层气开发利用是个新兴产业，就目前市场环境看，其竞争力比较差，是个弱势产业。从发展产业的角度来说，煤层气特别需要一个协调一致的政策环境，同时，煤层气的固有风险和巨大投资需求与其潜在的商业价值之间仍然存在着很大的矛盾，对承担风险的企业来说，政策支持和鼓励就显得非常重要。在中联公司和亚加公司联合实施“贵州六盘水保田—青山煤层气风险勘探项目”之际，为了尽快使我市煤层气产业实现商业化生产，建议可从煤层气资源的合理利用、环境保护、安全生产、提高效益等方面考虑一些优惠政策，吸引更多的发展资金和人力资源到煤层气产业中来，进一步扶持煤层气产业的发展。
一、国外煤层气产业发展状况
目前，美国、加拿大、澳大利亚、英国等国家的煤层气产业发展比较迅速，其中美国是世界上煤层气商业化开发最成功的国家，也是迄今为止煤层气产量最高的国家。美国现有14个主要含煤盆地，1200米埋深以上的煤层气资源量为11万亿m3，其煤层气资源主要分布在西部的落基山脉中—新生代含煤盆地。在这一地区集中了美国84.2％的煤层气资源，其余15％分布在东部阿巴拉契亚和中部石炭纪含煤盆地中。上世纪70年代末至80年代初，美国开始进行地面开采煤层气试验并取得成功。从1983年到1995年的12年间，煤层气年产量从1.7亿m3猛增至250亿m3，2004年产量达500亿m3，煤层气占气体能源(天然气)总量的8%～10%，成为重要的能源资源。美国主要煤层气生产基地主要有圣胡安盆地（占美国当年煤层气产量的75％）、黑勇士盆地、粉河盆地和拉顿盆地。
加拿大煤层气开发的起步时间基本与我国开展煤层气工作的时间相当。2001年前，加拿大仅有250口煤层气生产井。多年来加拿大政府一直支持煤层气的发展，一些研究机构根据本国以低变质煤为主的特点，在多分支水平羽状井、连续油管压裂等技术方面取得了进展，降低了煤层气开采成本，加上北美地区常规天然气储量和产量下降，供应形势日趋紧张，天然气价格日益上升，给煤层气的发展带来了机遇。仅2002～2003年，就增加1000口左右的煤层气生产井，煤层气生产井的单井日产量在3000～7000m3，使煤层气年产量达到5.1亿m3。2004年，煤层气生产年产量达到15.5亿m3。
澳大利亚早在1976年就开始开采煤层气，主要在昆士兰的鲍恩盆地。昆士兰天然气公司已经在靠近Chinachill的Argyle-1井取得煤层气生产成功，日产气量超过28320m3。目前，煤层气的勘探和生产已经成为昆士兰的石油和天然气工业的基本部分。
英国、德国、波兰、独联体等国家矿井煤层气抽放和利用已有多年历史，生产的煤层气主要用作锅炉燃气或供给建在矿区的煤层气电站，少量民用。目前正积极开发和应用煤层气发电新技术。煤层气地面开发在近几年才刚刚开始。按照英国《企业投资管理办法》，开采煤层气可以享受税收优惠政策，即投资者的投资可以通过减免所得税或资本红利税而得以回收。波兰政府给予从事石油、天然气以及煤层气勘探的企业十年免税，吸引了大量国内外投资者。俄罗斯和乌克兰正在制订一些税收优惠政策和管理法规，鼓励外国公司投资开发煤层气。
二、美国煤层气产业经验浅析
1、美国煤层气产业发展的动因
美国煤层气产业发展的动因一是安全因素。1994年以前，美国每年因采煤排放的甲烷总量达42亿m3，其中利用量仅为1/6，这一情况使得美国政府认识到抽排瓦斯不仅严重污染大气层，而且耗费很大的动力和资金，瓦斯利用率也很低。通过一些矿区在采煤之前首先钻探垂直井进行开采煤层气的实验得出结论：打垂直井开采煤层气不仅抽排效率高，而且极大降低了煤矿的通风费用，改善了矿工的安全条件。二是因为能源危机。20世纪70年代末期，美国石油价格一度高涨，为缓解石油供需矛盾，美国政府出台了《能源意外获利法》鼓励非常规气体能源和低渗透气藏的开发以缓和能源危机，使美国煤层气产业在美国能源产业中的地位已举足轻重，煤层气年产量从1980年不足2亿m3迅速增加到1998年的接近324亿m3。
2、美国煤层气产业成功原因分析
美国煤层气能够迅速发展，主要得益于政府在煤层气产业发展初期的宏观调控政策，特别是卓有成效的财政支持和政策激励。一是《能源意外获利法》的颁布保障了煤层气产业的迅速发展。《能源意外获利法》第29条非常规能源开发税收补贴政策的出台，使煤层气成为当时获得最高补贴的一种非常规能源，在煤层气开发的初期起到巨大的推动作用。如1982年每生产1立方米煤层气，政府补贴2.82美分，当时煤层气售价约5.8美分。该税收优惠政策自1980年该法出台以后的10年间，美国黑勇士盆地煤层气开采得到的税收补贴大约是2．7亿美元，圣胡安盆地的税收补贴为8．6亿美元。最初该税收优惠政策的适用期为10年，即到1989年底。而1988年美国政府又把该项优惠政策延迟到1990年底，后来政府又第二次把截止期推迟到1992年底。在1979年12月31日至1993年1月1日之间钻探的井中生产出的煤层气，在2003年1月1日以前都可以享受到第29条税收政策规定的补贴。第29条税收补贴政策截止日期的2次推迟，极大地促进了煤层气开发者以最大的努力钻探最多的井，以期获得最大限度的税收补贴。二是多项法规促进了煤层气产业的发展。美国政府先后出台《能源政策法》、《能源意外获利法》、《气候变化行动计划》等，从政策上、法律上鼓励、支持煤层气的开发利用。三是实施天然气管道的市场开放政策。天然气管道政策直接影响着煤层气产业的形成与发展，是制约煤层气产业的重要政策因素。美国拥有完善的全国性天然气管道系统，美国生产的煤层气主要通过天然气管道供应各类用户。
这些政策的颁布和实施，给煤层气生产商带来的机会主要体现在以下几个方面。一是煤层气生产商可拥有多种选择来出售煤层气。大多数矿区靠近主要的天然气消费区和市场，因此，煤层气生产商可通过市场中间商销售煤层气，或直接销售给附近市场的分销商和终端用户。二是由于存在运输容量二级市场和普遍开放规定，煤层气生产商可以自由地将煤层气输入天然气管道。三是煤层气生产商能获得较高的煤层气井口价。
三、我国煤层气产业发展中存在的问题
从美国的煤层气发展历史我们可以看出，在煤层气产业发展初期，政策的扶持和税收政策的补贴是煤层气发展的主要推动力。美国政府从宏观政策上对煤层气产业的发展提供了极为有利的条件，很快形成了大规模商业开采的格局，给从业者带来丰厚的利润，奠定了美国煤层气产业的基础。在20世纪90年代美国政府取消了对煤层气的税收补贴后，煤层气产业仍然能持续健康发展。由此看出，高风险的能源行业在起步前期得到国家扶持的重要性。有了政府的支持，各类潜在的能源公司或投资公司才敢大胆投入资金开发新技术和开展针对性的地质研究工作，使煤层气产业迅速成长。
我国目前煤层气享有与勘探开发石油和天然气同样的优惠政策，但实际上中国的煤层气产业比上述二者远不是同一层次的。首先，石油天然气已经有了上百年的勘探开发历史，在世界各地的勘探开发基本上都有比较成熟的技术和方法，而煤层气目前只有美国、加拿大和澳大利亚有过成功的经验，在世界其它地方基本还是一个空白。在我国煤层气的勘探虽然也有十几年的历程，但由于地质情况特殊，至今为止还没有一个区块进入商业开发，在勘探技术和地质研究上仍处于探索的阶段，还没有针对中国国情的各种勘探开发技术和方法。其次，石油天然气在钻探完成后很快就可以得出结论，而煤层气则需要经过几个月甚至1年多的排采才能得出结论，有一个滞后的时间。第三，我国没有现成的燃气输送管网，很多城市也没有大规模普及燃气管网，这从基础设施上增加了煤层气进入市场的难度和成本，限制了煤层气的商业化开发。最后，在中国现有体制下，能源行业的投资主体仍然是以国家为主，其它投资渠道为辅，现阶段如果国家投入不足或者没有一个进入商业开发的项目作为示范，很难吸引其它资金大量地、长期投入在煤层气开发利用上，实际上国家投资起到了“风向标”的作用。
综上所述，在煤层气发展的现阶段，我国应该给予其比石油天然气更优惠的政策，并投资扶持一二个成功商业开发的项目作为示范，这样才能吸引外资和其它资金进入该领域，推动和扶持煤层气的发展，在形成规模后，国家可以逐步取消优惠。同时，对相关勘探开发技术和方法的研究应大力予以扶持。
四、对六盘水煤层气产业发展的思考
我国是煤炭生产和消费大国，煤层气资源十分丰富，煤层气资源量为30～35万亿m3，大大高于美国11万亿m3的煤层气资源量，而我市煤层气资源量约1.2万亿m3左右。借鉴国外成功发展煤层气的经验，有助于我们从中发现问题，总结经验，促进我市煤层气产业的发展。煤层气产业在管理上不仅要涉及部门、行业管理，还有跨地区发展的问题等等。因此，在实施管理上难免遇到部门、地区行业上的交叉；产业经济政策与环境经济政策的交叉；财政金融政策与税收政策的交叉；以及技术政策与经济政策的交叉等等。要彻底理清这些问题，不仅仅是一个理论问题，必须靠有效的实践以及观念和体制的创新与突破。目前急需解决的问题是加强管理和政策配套，为煤层气产业提供有序和健康的发展环境。我市煤层气产业需要解决以下几方面的问题。
１、勘探方面
我市煤系地层广泛分布，煤层气资源量占全国总资源量的3.5％，资源潜力巨大，但由于资金、技术能力的限制，地面气因勘察范围甚微，规模化、产业化的开发还缺乏可靠的资源保证。对于煤层气这样一种特殊的新能源矿种应进行扶持：一是应享有独立的探矿采矿权，只要不影响已持有的探矿采矿权人的合法利益，其勘探开发区块与其他矿种可以重复。二是由于我市煤层气勘探基础薄弱，只有加大勘探力度，才能快速增加优质储量，建议在煤层勘探费用的预算上给予支持，加强煤层气资源调查评价。三是考虑建立像国外那样统一的资料交换系统，以便能够在短时间内获取信息，缩短煤层气项目的运行时间和降低勘探风险。同时，煤层气勘探、开发相关优惠政策及法规在参照西部国土资源开发优惠政策基础上，实行如下政策：
第一，减免探矿权和采矿权使用费。探矿权使用费第一个勘查年度可以免缴，第2~3个勘查年度减缴50%，第4~7勘查年度减缴25%。采矿权使用费在矿山基建期和矿山投产第一年可以免缴，矿山投产第2~3年可以减缴50%，第4~7年减缴25%，矿山闭坑当年可以免缴。另外，可实行煤层气税款补贴政策，每采1立方米煤层气可获得一定数额的补贴税额，以促进开发煤层气资源。
第二，实行优惠的矿区使用费政策。可在实行《中外合作开采陆上石油资源缴纳矿区使用费暂行规定》的基础上适当给予优惠，即在费率上或者总产量上适当放宽。
第三，探矿权人投资勘查获得具有开采价值的矿产地后，可依法获得采矿权。允许将勘查费用计入递延资产，在开采阶段分期摊销。由国家出资勘查形成的探矿权、采矿权价款，经批准可以部分或全部转为国有矿山企业或地勘单位的国家资本。积极培育矿业权市场，促进探矿权依法出让和转让。允许探矿权、采矿权依法出让和转让。除依法申请批准方式外，可以采取招标、拍卖等其他方式出让矿业权。探矿权人、采矿权人可以采取出售、作价出资、合作勘查或开采、上市等多种方式依法转让探矿权、采矿权。
第四，对于外商从事非油气矿产资源勘查开采的，除享受国家已经实行的有关优惠政策外，还可以享受免缴探矿权、采矿权使用费1年，减半缴纳探矿权、采矿权使用2年的政策。对于外商从事《外商投资产业指导目录》中鼓励类非油气矿产资源开采的，享受免缴矿产资源补偿费5年的政策。在中外合营方式中，中方以探矿权、采矿权入股的，其探矿权、采矿权应按规定依法评估确认，合理作价，由中方提供相关的地质成果资料。
2、政策法规方面
煤层气作为一个新矿种，在地质赋存条件和开发技术体系上既不同于固体的煤炭，也不同于流体的石油和天然气，但由于它以煤炭为地质载体，同时又与天然气共用管道并且共享最终用户，因此与煤炭、石油和天然气之间形成了既独立又依赖的独特关系。从发展产业的角度来说，煤层气特别需要一个协调一致的政策环境；同时，煤层气的固有风险和巨大投资需求与其潜在的商业价值之间仍然存在着很大的矛盾，对承担风险的企业来说，政策支持和鼓励就显得非常重要了。其产业发展或是现实市场的形成，都需要政府提供更为有效的政策支持。现行的能源价格、能源税收、环境经济政策、金融政策、利税减免、排污罚款等方面还不足以形成法律法规的强制作用和经济激励作用。政策扶持、支持和资金投入是保证煤层气产业形成的先决条件。煤层气产业的发展，特别是在产业形成初期，国家必须给予必要的政策扶持，特别是在税费征收、科技投入、产业协调等方面应给予优惠政策，尤其要加大与发展新产业相适应的经费投入，各级政府在勘探、生产和利用等环节上也应给予配套规划和支持。
1）对投资大、高风险煤层气开发利用项目，根据项目建设周期和还贷能力，适当延长贷款期限。
2）鼓励外商投资煤层气产业。可参照西部大开发相关政策，进一步放宽吸收外商投资领域和设立外商投资企业条件，对在六盘水设立外商投资企业的外商持股比例限制也可放宽。
3）在税收优惠方面。建议煤层气开发项目的增值税为零。对设在六盘水的国家鼓励类外商投资企业，在现行税收优惠政策执行期满后的3年内，可以按15％的税率征收企业所得税。外商投资企业到山西地区再投资的项目，凡外资比例达到25％以上的，均可享受外商投资企业待遇。对我市制定的利用外资优势产业和优势项目，在报经国家批准后，可享受《外商投资产业指导目录》中鼓励类项目政策，其进口国内不能生产或性能不能满足需要的自用设备及其配套技术、配件、备件，按规定免征进口关税和进口环节税。
4）带动民营资本进入。建议政府适当放宽限制，允许外资和私人投资开发煤层气资源。鼓励民营资本、上市公司、省内外和国内外大公司通过参股、控股、购并等方式进入项目企业。推动项目企业进行改制，推进产权多元化。煤层气产业开发利用需要大量资金投入，完全可带动民营资本进入。可采取与外资或合资企业同等的优惠政策鼓励私人企业进入，并采取股份制的形式运营，使投资经营者受益。
5）直接税收优惠和间接税收优惠方式相结合。现行的税收优惠手段过于单一，优惠税种主要集中于所得税，现行税收优惠主要以直接优惠为主，多集中在降低税率、减税、免税、退税等几个方面，而允许加速折旧、投资抵扣等间接优惠方法较少，这种单一的优惠形式和优惠税种也不利于煤层气产业化发展。直接优惠方式包括定期减免、以税还贷、降低税率及税额扣除等。间接优惠方式包括加速折旧、投资抵免、亏损结转、费用扣除、特别准备金以及延期纳税等。两者各有优缺点，就六盘水市煤层气开发而言，没有直接优惠的诱惑，难以吸引内外部投资，没有间接优惠，长期投资风险太大。
6）加强税收优惠政策的产业和科技导向功能。可对煤层气产业出现的风险损失准予在税前列支或从当期应纳所得税额中扣减，对原材料消耗高、环境污染严重、销售不畅、经济效益差的产品或行业，不给予任何税收优惠政策，充分发挥税收优惠政策的产业和科技导向功能。建议对煤层气行业实行差别税率制度，减免一些税款。
7）制定和完善煤层气资源利用的有关政策。一是资源性产品最低限价政策。为了改变历史上遗留下来的资源性产品价格过低的局面，在指导思想上，对煤层气资源性产品的价格管理同加工产品、服务产品的价格应一视同仁，改变对前者严管后者放开的政策。在此基础上，提高资源性产品的价格，并制定最低限价政策，以保护资源所在地区的利益。二是资源税返还政策。对于矿产、煤层气等资源税，中央政府应实行10年左右的全部返还政策，交地方财政，用于资源地的资源保护、环境污染的治理等。8）管网建设优惠政策。管道运输在铁路、水路、公路、航空等五种运输方式中具有经济和安全的显著特征，是液态和气态货物的最好运输方式，也是煤层气工业勘探开发不可缺少的运输方式。煤层气产业对上、下游一体化同步发展有着较高的要求，输气管网是联系上、下游之间的纽带和桥梁。管网是重要的基础设施，它在相当程度上是目前制约资源和市场有效连接的关键问题。为了更好、更快地促进煤层气产业的形成和发展，必须从现在开始规划建设煤层气和常规天然气的一体化管线，在实施上，国家应该成为管网建设的主要角色。
3、科技开发与创新方面
煤层气产业属于技术密集型产业，有许多技术问题亟待攻克，建议把煤层气开发与利用和新产品的研制列入省级科技发展的计划和推广计划，在产、学、研联合攻关以及研究开发投入激励机制的市场化导向方面下功夫，通过结构调整和体制创新，逐步建立以企业为主体的技术创新机制。此外，在跨地区的合作，国际经济技术合作和人才交流方面也予以起重视。
通过国际合作提高自身发展水平将是促进煤层气产业形成和发展的一种重要形式。但引进不是目的，必须在现有技术基础上进行技术创新实现技术跨越。我国有不同于美、澳的煤层气资源类型，应当建立相应的独特技术开发体系；我国也有领先于国外的煤矿井下瓦斯抽放技术，地面开发与井下抽放的有效结合，对拥有世界最高煤炭产量和煤炭消费量的中国而言，意义尤其重大。每一项技术引进都应以最终国产化为目标，实现技术跨越是必然之路。煤层气产业是一个技术密集型行业，科技进步已渗透到了勘探、生产、晕输、利用等各个不同的方面。特别在勘探和生产的理论和工艺技术上，各种科技手段的应用尤其重要，煤层气产业的规模、进展和成败最终仍取决于科技进步在煤层气各领域的体现幅度。
4、管理方面
发展煤层气产业需要强有力的集中统一的宏观规划与组织协调。目前在管理上存在的问题主要表现在条块分割现象严重；地方与企业参与研究与开发的动力不足；部门之间，如工业部门与环保部门、工商税务部门缺乏沟通等等，这将严重阻碍煤层气产业化的进程。政府应充分发挥其在调动社会资源，组织协调，宏观管理及服务方面的功能，建立专门的领导机构，通过运用手中的政策资源、法律资源、市场资源和人才资源，使计划、财税、经贸、科技、煤管与环保各部门通力合作、协同作战，形成集中、统一的强有力的领导，促进煤层气产业发展的进程。
煤层气的开发技术条件和煤层气产业的产品特点决定了煤层气产业发展必须上下游一体化、相关产业一体化。由于煤层气必须连续开采而且难于储存，任何多余的关井和停产都是不允许的，所以煤层气开发和利用必须同步规划。同时由于煤层气与煤炭、石油、天然气同属生物化石能源，在地质时空关系上有着非常密切的联系，有时甚至可以同时同地形成和保存，因此在开发上必须作好统一规划。对下游用户而言，煤层气、常规天然气、石油、以及煤炭在许多领域的应用是重叠的，化工、电力、燃料、民用等不同的方向必须有合理的安排，相关产业必须一体化发展才能保证煤层气产业健康地成长。
参考文献：
《山西煤层气管理法规框架和政策建议》
桂宝林《黔西滇东煤层气地质与勘探》
