代云盘　宋　昕

〔内容摘要〕　我市财政支农资金存在着涉农部门多、财政支农资金难以形成合力、支农运行成本高、中间损耗大等问题。就如何进一步提高财政资金的使用效益，本文提出了整合财政资金的方法和对策。

〔关 键 词〕　财政　整合　支农资金

〔作者简介〕　六盘水市财政局副局长　

一、近年来财政支农政策的基本特征

1、 财政支农投入总量大幅度增长

2005—2008年，中央和省财政投入全市“三农”的资金达75，800万元，平均每年18,950元,年均增长13.28%。

2、 减负和补贴手段并用

从2004年开始减除农业特产税，并取消农村“三提五统”、取消农民“两工”；国家财政对农民的补贴在过去“三项补贴”的基础上，2008年开始已发展成为“八项补贴”；支农惠农力度逐年加大，2008年，各级财政用于农民的种粮直补、良种补贴、农机具购置补贴、农资综合直补等惠农补贴达到20,914万元。

3、 支持农村社会事业发展力度进一步加大

一是支持农村义务教育。2006年开始，国家对西部地区全部免除农村义务教育阶段学生学杂费，并提高了农村中小学公用经费保障水平。同时对家庭经济困难学生免费提供教科书并补贴生活费。二是扩大新型农村合作医疗改革范围。到2008年底全市参合农民达212.36万人，参合率达到94%，财政补助标准由每人40元提高到每人80元。三是支持建立农村最低生活保障制度，农村特困群众最低生活得到保障。四是支持农村文化事业，农村文化、广播、电视事业得到长足发展。

4、 积极支持农业和农村经济发展

近年来通过国债资金中央预算内资金以及各级配套资金来重点支持农村“六小”工程，大大改善了农村生产生活条件。

5、 认真清理化解乡村债务

扩大化解乡村债务试点范围，建立激励约束机制，优先化解举办农村义务教育等公益事业形成的债务。全市2008年化债数额9,020万元,2009年将化债4,417万元，两年共计13,437万元。

二、财政支农资金使用管理中存在的主要问题

1. 涉农管理部门多，财政支农资金难以形成合力

目前，支农资金的管理仍然延续计划经济的管理模式，存在着严重的条块分割现象。从中央部门来看，直接分配与管理支农投资的有发改、财政、农办、农业、林业、等十多个部门，如果加上交通、教育、卫生、文化、民政、地方电力等安排涉农专项投资的部门，则有十六、七个部门之多。由于支农资金分属多个部门管理，各部门对政策的具体理解、执行和资金使用要求各不相同，政策之间难以有机协调，基本上是各自为政，难以形成合力。

2． 部门职能交叉、多头管理，容易造成重复投资

按照现行统计口径和政府收支功能分类科目，政府支农资金包括基本建设投资(含国债资金)、农林水事务中的农业、林业、水利、扶贫、农发、其他农林水事务、气象事务、国土资源事务、民族事务、宗教事务、教育、科学技术、社会保障和就业、医疗卫生、环境保护、城乡社区事务、粮油事务、支持中小企业发展和管理支出等科目。但是，各部门支农资金在使用方向、项目布局、建设内容等方面都不同程度地存在着交叉安排和重复投资现象，影响了支农资金的使用效益和政策效应。农民就业培训在农办、农业、扶贫以及劳动就业部门之间存在重复交叉的现象。这种交叉重复肢解了支农投资，为了做好一项工程，往往在不同部门之间重复申报项目，“以此充彼”的现象时有发生，支农资金使用效率不高。

3．支农投资运行成本高，中间损耗大

首先，我国政府层级多，项目的申报审批、资金的传输和项目的检查验收都花费时间长，增加了成本，加上财政体制和行政体制改革滞后，分税制改革不彻底，导致责权模糊，降低了财政支农效率。其次，由于资金和项目大都掌握在上级有关部门，而各支农资金主管部门对投资的前期准备工作要求各不相同，地方政府往往就一个项目准备多套申请立项的方案，耗费较多的财力、人力到各部门跑项目，争取资金，使行政运行成本增加。同时，对一些技术难度小、零星分散的项目，都要按程序、规范做一系列前期工作，极大的浪费了公共资源。再次，现行农业生产经营方式使得财政支农成本高。由于政策实施的对象主体为大量的分散化的小农户，导致支农政策执行成本高，小农经济的分散经营成为财政支农政策中主要的体制障碍。

4． 支农资金追踪监管反馈差

目前，支农项目的审批、监督与审核权集中在主要相关部门。农业投资监督制衡机制不健全，导致支农资金可以被随意分割、截留和挪用。近年来，尽管主管部门已经在实施项目管理、标准文本管理、专家评审制度、政府采购和国库集中支付制度等方面取得了进展，但是“上有政策、下有对策”，项目监管效果有限。按照资金的使用和运行的方向，有些资金直接补贴到农民手上，有的资金支付到项目单位。资金来源分散，管理制度和要求不统一，支付方式、渠道和对象分散，使得一部分资金在支付过程中游离于监管之外，难以保证资金按照规定的使用方向合理、规范的运行，不仅加大了资金的管理监督难度，而且无形中增加了监督管理的运行成本。

三． 整合支农资金的指导思想及原则

以科学发展观为指导，以发展现代农业、提高支农资金使用效益为目标，以扶持壮大优势产业、发展支柱龙头企业为重点，通过挖掘现有区域资源，将有限的支农资金捆绑使用，促进支农资金整体效益发挥，逐步建立资金使用公允科学、资金投入机制完善、资金监管严密可行、分工明确、权责一致、协调高效、科学透明、与社会主义市场经济体制相适应的资金管理体制，促进农业增效、农民增收和社会主义新农村建设。根据上述指导思想，支农资金整合应坚持以下原则：

1、 集中财力、优化结构。把能整合的项目资金尽量汇集，发挥项目资金的集聚效应，优化投资结构，集中支持对县域农业和农村经济起带动作用的重点项目。

2、 突出重点、分步实施。围绕优势主导产业集中投入、连续投入，做到投资一项、见效一项，充分发挥整合资金的集约效应。

3、 机制创新、效益为上。坚持上级扶持政策不变、项目单位资金管理权限不变、资金安排渠道不变、资金监督方式不变。项目相对集中，综合配套使用，发挥三个效益（经济、社会、生态），部门各记其功的原则，恰当处理整合效益与项目单位工作效率的关系，提高资金整体效益。

4、 以县为主、加强协作。在县级有效制定农业经济发展规划的基础上，以项目为载体，以规划为前提，统筹资金安排，实现滚动开发。加强政府宏观调控和指导，明确财政支农工作目标和资金投入重点，相关部门充分发挥职能作用，合理配置财政支农资金，保证政府确定目标的有效实施。

四、支农资金整合的范围

在维持现有各类支农资金投向相对稳定的前提下，按照“渠道不乱、用途不变、优势互补、形成合力”的原则，对财政专项支农资金中，除救灾补助、惠农补贴、畜牧防疫、病虫害防治等必须落实到一家一户的补贴类资金以外的各级财政管理分配的支农资金和农口部门预算项目建设资金及各类社会融资进行整合。根据实际，资金整合的重点是：农业产业化、农技推广、测土配方施肥、农机具补助、种草养羊项目资金、石漠化治理资金、以工代赈、财政扶贫、土地资源开发整理、小农水项目建设、通村公路建设、劳动力转移培训、阳光工程培训、绿色证书培训、农村能源、移民经济(项目建设)后扶资金等。

五、整合财政支农资金的对策

1. 按照资金的使用类别有效整合财政支农资金      

根据财政支农目标和重点，逐步改变过去财政支农资金渠道多，分类不合理的状况，适当归并设置支农资金，突出财政支农资金的公共性。整合的类别主要有：

——改善农业基本生产条件类资金。指主要用于支持农业生产、改善农业生产条件、促进农业现代化建设的资金。目前可以归并为此类的资金有：农林水等领域的基本建设投资、支持农业生产类资金、农业综合开发资金、水利建设基金、农业科研推广资金、良种补贴资金、粮食直接补贴资金等。

——抗灾救灾类资金。指主要用于农业防灾减灾、病虫害防治和农村灾歉救助的资金。目前可以归并此类资金的有：特大防汛抗旱资金、农作物和森林病虫害防治资金、动植物疫情防治资金、农村救济费中用于共性的部分等。

——生态环境建设类资金。指用于农村水土林草等生态资源的建设保护和开发利用方面的资金。包括农村环境保护、水土保持、退耕还林、天然林保护、森林植被恢复、石漠化治理等资金。

——结构调整类资金。指促进农业结构调整、农产品精深加工和农村劳动力转移就业资金。目前可以归并此类的资金有：农业产业化及农民培训类资金等。

——农村发展类资金。指主要用于支持农村公益设施建设和农村社会事业发展方面的资金，目前可以归并此类的资金有：支援不发达地区资金、农村公共基础设施建设、农村教育、医疗卫生和文化方面的支出、农村税费改革转移支付等。

——管理服务类资金。指主要用于对农业农村发展进行组织管理和提供公共服务的资金，包括农林水气等部门的行政事业费等。

2． 在支农资金管理体制上，逐步构建“以县为主，上下协调”的支农资金整合路径

一般来说，大多数支农资金最终都是要投放到县域经济的，县级是最终使用者，所以实行以县级为主开展支农资金整合试点，有利于从各个环节探索和完善支农资金管理的办法，也可直观快速反映支农资金整合试点工作的实际效果，对出现的问题还可及时应对。因此，在县一级开展整合是最为必要的，也有整合的基础和条件。坚持以县为主整合支农资金政策思路，未来财政支农资金的存量整合很可能会从目前的“条条为主”走向较为符合实际的“条块结合”模式，即下放部分支农项目的审批和管理权限，加大直接到县级的“整块拨款”份额。“以县为主”的平台，既是整合支农资金的平台，也是改革支农资金管理制度的平台。

  3． 在支农资金操作方式上，逐步打造“项目”或“产业”平台实现支农资金整合

在目前机构和职能还不能作大的调整的情况下，通过打造“项目”和“产业”平台来整合资金不失为一个比较有效的资金配置途径。在不调整原有管理体制、不改变资金原有性质的前提下，有机捆绑、相互衔接、匹配投入、各司其职，实现项目共建、资源共享和利益均沾。要着重寻找资金整合的切入点和着力点，努力构建资金整合的载体。譬如，可将农村基础设施建设作为一个整合载体，把农业基建投资、农业综合开发、水利建设基金、农村小型公益设施、农村基础教育、医疗卫生和文化等方面的资金，按照统一的规划投入到重点区域，统筹安排使用。又如，以县为平台，将农办、农业、扶贫、劳动社保等农民就业培训资金整合起来，统筹安排，充分发挥培训资金的使用效果。

4．创新资金管理机制，提高资金使用效益

根据公共财政体制的要求，对现有财政支农专项资金进行清理、归类和整合，集中资金支持农业发展的重点领域和关键环节，提高财政支农资金使用效益。在调整农业专项资金的同时，要按照事权与财权相一致的原则，对资金管理部门的职权范围进行适当的划分。此外，在资金的具体管理上，通过对财政涉农补助资金实施有效监督、严格把关，能够避免管理中存在的漏洞，做到科学规范、公开透明。

六、保障措施

1、 形成协调配合的工作机制。县级支农资金整合工作既是一项利民高效的新工作，也是一项涉及部门利益调整再分配，需要上下贯通有机协作，必须进一步加强领导，加强组织协调。为确保此项工作顺利开展，县级人民政府要成立主要领导为组长的财政支农资金整合试点工作领导小组，负责财政支农资金整合试点工作的组织、指导和协调。建立“联席会议”制度，人员由领导小组各成员单位主要负责人、分管负责人组成，定期召开专题会议，研究规划方案、项目申报、调度项目实施进度情况，处理支农资金整合工作中的相关事宜。

2、 建立多渠道筹集支农资金的投入机制。坚持存量适度调整、增量重点倾斜的原则，多渠道增加对“三农”的投入，提高项目建设质量和资金使用成效。一是建立稳定的财政支农资金增长机制，依法安排并落实好财政支农预算，确保每年支农资金增幅高于一般性财政收入增幅；二是积极探索和完善以奖代补、先建后补、以物抵资等方式，突出财政支农资金的导向作用，提高农业资金市场化运作水平，统筹安排财政资金，形成资金使用合力，发挥支农资金规模效益，形成社会各方面投资和支持农业的新机制。三是发挥农民群众开发建设的主体地位。加大宣传力度，落实财政扶持优惠政策，优化村民“一事一议”机制，鼓励农民积极参与项目工程建设。

3、 完善支农资金高效使用的监督机制。一是加强项目管理，积极推行项目公示制、项目法人负责制、重点工程项目建设招投标制、项目建设监理制，确保整合项目顺利实施。二是加强资金管理。整合项目资金实行统一报帐管理，设专户、建专帐、配专人，封闭运行。同时，发挥财政、审计和上级主管部门的监督作用，对各项支农专项资金的安排使用情况及时进行检查；依托中介机构，对重点项目进行评审，对支农资金使用绩效进行监测评价，进一步规范项目资金管理，提高使用效益。

4、 加强部门间的协调配合。农业项目资金的优化整合，由财政部门牵头。明确落实财政及涉农部门的职责，加强部门之间的沟通协作，按照“渠道不乱、用途不变、优势互动、各记其功、形成合力”的原则，形成协调配合、优势互动的工作机制。各类农业项目资金按照原渠道进行管理，各涉农部门承担的管理职责不变。项目管理中涉及的绩效考评、检查验收、工作总结、数据统计、宣传报道等工作按原部门职责分工完成。

5、 明确项目申报与审核程序。各县要按照全市重点产业规划，结合各自优势产业，抓紧组织编制三年发展规划，并制定分年度实施计划及具体的项目实施方案，在组织专家对项目实施方案进行论证、完善、汇总后，于每年4月底前，由各县农业项目资金整合优化协调小组报市协调小组办公室，同时抄报市相关业务主管部门。   　

  编辑：朱金成