〔内容摘要〕    本文就我市人口计生工作进行了调研，对推进全市“两个统筹”，实现人口计生工作“新的两个转变”提出了建议。
〔关键词〕   计划生育   两个统筹   调研报告 

为进一步贯彻落实全省深化人口计生综合改革推进“两个统筹”会议精神，回顾总结“十一五”以来全市在人口计生综合改革、机制建设和统筹解决人口问题工作中取得的成绩和经验，认真分析当前面临的形势和任务，对全市如何进一步深化人口计生综合改革，推进全市“两个统筹”深入开展，实现人口计生工作“新的两个转变”开展了调研。
 一、当前推进“两个统筹”的现状
我市“十五”期间特别特别是2002年度两个主体指标全省挂末后，全市人口和计划生育工作迎难而上，扎实工作，不断创新，屡创佳绩，人口出生率由2001年的19.49‰下降到2009年的12.6‰，人口自然增长率由2001年的13.23‰下降到2009年的5.7‰，符合政策生育率由2001年的70.87%上升到2009年的95.12%，迈入低生育水平的门槛，妇女总和生育率下降到1.7左右，进入更替水平，人口和计划生育工作由控制人口数量为主转入控制人口数量与提高人口素质并重的新时期。
（一）在统筹人口自身协调发展方面成效显著。市委、市政府坚持以“三个代表”重要思想和科学发展观为统领，始终把人口作为经济社会发展最基础、最重要的民生问题，深化综合改革，探索创新有利于统筹解决人口问题的体制机制，促进了全市人口总量增长缓慢、人口素质不断提高、人口结构趋于合理，人口自身发展问题基本得到解决。
1、人口数量得到有效控制。“十五”期间，全市人口出生率从2001年的19.49‰下降到2005年的14.45‰，实现了每年下降1个千分点的目标，符合政策生育率从70.87%上升到2005年的95.87%，实现了年跨越式发展的目标。 “十一五”期间，全市出生率一直控制在13‰以内，人口自然增长率基本控制在6.5‰以内，符合政策生育率稳定在95%以上，总人口从2001年的291.11万上升到2009年的298.34万人，每年净增加不到1万人，人口数量得到了有效控制。
2、人口素质不断提高。一是为全市已经育龄妇女免费实施妇科病普查普治，提高育龄妇女的生殖健康水平；二是加大出生缺陷干预力度，对出生缺陷多发的农村地区实施免费筛查，出生缺陷发生率大幅下降；三是推广新法接生，对农村育龄妇女住院分娩给予补助，提高住院分娩率，有效降低新生儿死亡率；四是积极稳妥地推进以长效避孕措施为主的避孕方法知情选择，保证避孕措施落实及时有效，减少意外妊娠，降低人流发生率，维护育龄群众身心健康。
3、人口结构逐步趋于合理。2009年末，全市总人口已达到298.34万人，比“五普”时2000年的287.83万人增加了10.51万人，年均增加1.16万人，出生婴儿性别比从2008年的128.06回落到2009年的122.87。从2010的计生年报数据看，全市常住人口286.85万人，出生婴儿性别比下降到117.2，全市（0-10、11-20、21-30、31-40、41-50、51-60、61以上）周岁人口分别为（37.76、57.91、46.85、48.14、40.86、24.87、31.28）万人，0—10周岁人口的性别比为130.05。
4、人居环境逐步得到改善。进一步加强对计生扶贫帮扶力度，每年为农村计生贫困户和农村“计生两户”投入大量的资金进行危房改造，国家投入大量的扶贫资金对农村茅草屋进行改造，农村移民搬迁工程的广泛建设，促进了全市人民的居住环境大大改善，2009年度启动的“双创双建”工程，全市卫生环境得到极大改善，使全市人居环境和生活质量不断提高。
（二）在统筹人口与经济社会资源环境之间的协调发展方面任务艰巨。
一是人口与经济之间。“十一五”期间，我市经济社会继续保持较快发展，但还没有达到总体小康的水平，农村和城市之间的收入差距在不断拉大，人口与经济之间的矛盾仍然突出。
二是人口与社会之间。“十一五”期间，全市流动人口在持续大量增加，农村剩余劳动力大量涌入城市，而城市容纳能力扩张较慢，基础设施建设跟不上发展的步伐，医疗卫生、教育、文化等方面的发展远远不能满足群众生活的需要。同时，农村流出人口中9成以上的人口属于青壮年劳动力人口，农村则呈现出老人和儿童的主体结构，严重制约了农村地区的生产发展和社会治理，人口和社会之间的矛盾越加突出。
三是人口与资源之间。六盘水市经济发展的主要支柱为赋存的矿产资源，尤其是煤炭资源，由于市场需求的关系和国家控制严格，人口和资源之间的矛盾越来越突出。
四是人口与环境之间。六盘水市属于典型的喀斯特地貌地区，生态环境十分脆弱，土地贫瘠，且人均占有可耕地面积较少，城市发展挤占农村土地，又由于城乡二元结构的不断分化，农村人口进城难，人口与环境之间的矛盾也不断升级。
二、当前推进“两个统筹”工作中存在问题
（一）统筹解决人口问题的任务艰巨。
1、稳定低生育水平压力大。一是“十二五”期间正值我市第四次生育高峰期，而且在《贵州省人口和计划生育条例》修订后，生育间隔期取消了，意味着全市60%以上的可以生育二孩的夫妇可能会在“十二五”期间选择生育两个孩子，盘县已经突出体现。二是对流动人口的计划生育生育管理没有切实可行的有效措施，流动人口政策外生育的比例仍然比较大，占了整个政策外生育的80%以上，符合政策生育率不高必然导致新生人口增加，给稳定低生育水平带来很大压力。三是受国家普惠政策的影响，如普九义务教育、农村低保等政策，给群众造成了“生了孩子有人教，多生孩子有钱使”的反面宣传效应，而实行了计划生育政策的群众在一些普惠政策上还享受不到，给稳定低生育水平造成了更大的冲击。　
2、人口素质短期内难有大提高。一是优质服务水平不高。技术服务机构医务人员不足、素质不高仍是制约优质水平提高的一大因素。目前，全市仍有近一半的乡镇没有执业医生，技术服务人员缺编情况严重，难以保证全程跟踪管理保健服务。二是取消婚检后，出生缺陷发生率高，出生缺陷干预工作还难以保证先天的出生人口素质提高；三是农村人口比重大，受教育程度普遍不高，后天的人口素质提高缓慢。
3、人口结构短期内难有大改变。一是出生人口性别比失衡短期内难改变，二是青少年人口比重大的局面短期内难改变，三是农村青壮年劳动人口大量外出，造成农村劳动力缺失的现状短期内难改变。
4、人口分布不合理的趋势明显。从市人口计生委的PIS数据库中查询到，全市户籍人口307.11万人，其中户口性质为农的245.68万人，户口性质为非农的61.38万人，从生育政策的调控上，农村人口生育的空间比较大，农村人口城市化的过程比较缓慢，因此大多数人口仍然必将长期分布在农村，造成人口分布的不合理。
（二）统筹人口与经济社会资源环境协调发展困难重重。
1、流动人口管理非常薄弱，流动人口的政策外生育严重制约着全市人口计生工作的发展。一是流出人口比重大,流出人口政策外生育现象比较突出;二是人口管理机构的不健全健造成对流动人口管理难度大;三是现有的流动人口管理措施不能很好地控制流动人口的政策外生育;四是考核机制的不完善造成流动人口市内“一盘棋”的目标也很难实现,更别说全省甚至全国“一盘棋”。
2、出生婴儿性别比持续攀升，综合治理出生婴儿性别比工作压力大。“十一五”期间，我市出生人口性别峰值期间曾经高达128以上，虽然近两年来有所下降，但也远高于正常值。而且呈现孩次越高，性别比越高和流动人口性别比高于常住人口的特点，而且综合治理出生人口性别比偏高工作压力非常大，体现在对重大案件的打击和查处难度大，科技手段的先进程度造成胎儿性别鉴定越来越容易，而胎儿性别鉴定案件查处难度越来越大；各县、特区、区对计划怀孕妇女监控力度不够，对孕情消失、女婴死亡等个案调查取证情况不力，对市的相关政策性文件的落实程度不到位。
3、基层基础薄弱，经常性工作机制还没有完全建立，综合治理的格局仍没有真正形成。一些地方经常性工作机制落实不到位，连基本的日常妇检工作都没有抓彻底，妇检对象想检查就来，不想来的反正也没有人管，可以说工作基本处于失控的状态。妇检是堵住政策外生育的第一道闸门，是一项基础性的工作，妇检工作做不好，政策外生育就无法控制好。有的地方虽然基层组织网络健全了，但作用发挥不好，村级人口主任形同虚设。
4、一些地方对人口计生工作的重要性、长期性、艰巨性和复杂性认识不足。一些地方领导总认为计划生育难抓难管，有畏难、厌战的情绪，不敢抓不敢管，认为只要能应付检查就了事，没有真正重视到位。只重视考核结果，不重视过程的跟踪管理，一检查出了问题，首先考虑的是如何想方设法乞求更改调查数据，没有很好地总结经验，真正把工作做在前面。重视仅停留在会议上、口头上、应付检查上，没有真正重视在日常工作上。
5、经济社会发展相对滞后，群众生育观念仍没发生根本性转变。人口多、底子簿，欠发达、欠开发，仍是我们的基本市情。经济实力跟不上，社会保障机制不健全，利益导向机制激励效应仍没显现，多数居住在农村的人口生育愿望，特别是想生男孩的愿望非常较强烈，养儿防老、多子多福的意识在短期内难以彻底根除，群众的生育观念随之没有根本改变，我们的工作和提供的服务与群众的现实需要之间还有很大的差距，我们的工作条件、工作能力与工作要求之间还有很大的差距。
6、人口计生工作的责任制落实得不好。“过程责任追究制”、“个案责任追究制”、“失查责任追究制”是我市在近几年的工作实践中总结出来的行之有效的制度，但在一些地方没有得到有效的执行，把“一票否决”制当成了“扬鞭理论”，鞭子高高扬起却打不下去。责任不落实，造成一些同志一是不清楚自己的职责，不知道自己在人口计生工作中应该做些什么；二是不履行自己的职责，该做的工作没有去做；三是不清楚、不履行自己的职责，又没有受到责任追究。当前，我们工作中存在的很多问题，就是责任落实不到位造成的。一些地方每次检查都存在着同样的问题，总是不整改，也没有人对这些事情负责。长此以往，大家都没有压力，失去动力，不思进取，得过且过，工作出现严重滑坡，问题必然暴露出来。
7、广泛的惠民政策对计生利益导向政策冲击大。从调研了解到的情况看，当前国家的各项惠民政策的资金远大于计生特惠政策的资金，特别是在农村低保方面体现得比较突出，执行了计划生育政策的群众，由于本身家庭成员少，人均收入就高，达不到享受低保的标准，而没有执行计划生育政策的群众，由于超生了孩子，人均收入就低，反而享受了农村低保。在子女教育方面，国家实行普九义务教育，超生户的孩子和计生户的孩子同样都享受均等义务教育，所以在子女入学方面，农村计生家庭享受的优惠也比较小了。
（三）法律法规体现的不公平影响了“两个统筹”。
一是生育政策有欠公平的影响，《条例》规定的居民的一孩政策、农村汉族的一孩半政策和少数民族的二孩政策之间政策不统一对控制人口数量影响大；二是由于征地引起的“占地农转非”后群众不能享受各种优惠政策的影响；三是普惠政策比特惠政策更为突出的影响；四是对独生子女意外死亡家庭养老保障制度不健全造成的影响；五是流动人口不能形成全国“一盘棋”和对流动人口计划生育考核不严格导致的影响。
三、当前推进“两个统筹”存在问题的成因分析
（一）人口计生领导决策机制不完善。虽然从党政第一把手亲自抓、负总责，分管领导重点抓、负实责的情况看，各级党委政府都比较重视，人口计生部门在发挥主管和参谋责任、负具体指导之责落实得也较好，但各相关部门依法分别负相应的综合治理之责为主要内容的人口计生工作领导体制，协调机制和责任体系方面仍然有待加强，齐抓共管、综合治理人口和计划生育工作的局面还没有真正形成。
（二）利益导向机制不完善。一是现行的利益导向政策不能完全发挥利益导向的作用。如：独生子女保健费、放弃二孩生育的一次性奖励、对农村“两户”的家庭的计生奖励等标准都很低，难以形成利益导向机制。二是利益导向方面的资金没有设置相关的增长幅度，不能随着经济收入的增长而随之增长，导致计生的相关优先优惠政策也远落后于其他的惠民政策。三是对农村计生家庭因子女意外死亡后的养老保障体系尚未建立，无法解决农村计生家庭的后顾之忧。
（三）计生服务水平不能满足人民群众需要。现有的计生技术人员业务水平不高和技术设备的欠缺，不能满足优质服务工作的需要，特别是避孕节育方面的技术设备还远远达不到优质服务的相关标准；出生缺陷防治体系尚未建立，全社会共同参与的局面尚未形成；预防出生缺陷发生的相关投入还不能满足人人享有生殖健康保障的需要。
（四）计划生育协会组织尚未健全。市委、市政府提出的市、县、乡计划生育协会纳入群团组织系列进行管理，并理顺管理关系，参照省的做法解决机构、编制、人员等问题，目前只解决了市、县两级，乡村两级根本就没有解决。计划生育村（居）民自治工作还未能全面落实，计划生育村（居）民自治工作主要还是村支两委、村人口主任、计生专干、育龄妇女小组长等少数人在做工作，村级计划生育协会的作用还没有发挥出来，全面推行计划生育“村（居）民自治”，促进计划生育工作逐步由管理型向服务型转变，引导群众自我教育、自我管理、自我服务的局面尚未形成。
（五）依法行政与行政措施之间的矛盾尚未得到有效解决。一是违法容易执法难的情况没有得到有效解决，群众违法生育与干部依法行政这对茅盾比较突出；二是法律赋予群众的权力多，赋予干部的行政措施少；三是齐抓共管的综合治理格局尚未形成，综合治理工作亟待加强。
（六）人口计生干部队伍亟待加强。一是基层人口计生干部队伍年龄结构不合理；二是基层人口计生干部总量严重不足；三是基层人口计生干部待遇问题没有得到有效解决；四是基层人口计生干部学习培训的机会少；五是基层人口计生干部变动频繁。
四、有关建议和措施
（一）以完善人口发展综合决策机制、党政领导机制、综合治理机制、管理考核机制为支点，建立和完善创新符合科学发展观适应“两个统筹”的人口与发展宏观决策调控体系，促进人口自身的协调发展和人口与经济社会资源环境协调发展初见成效。
一是进一步巩固完善创新适应“两个统筹”的人口发展综合决策机制。各级在制定“十二五”经济发展规划时，必须把人口发展的专项规划作为经济社会发展规划的基础，把握适度人口数量的目标和质量、结构的基本水平，与社会事业发展目标相衔接，科学配置公共服务资源，从而为规划实施明确保障措施和配套政策支持。紧紧围绕经济社会发展历史性跨越目标和发展方式的转变作为规划主线，把握统筹人口自身协调发展实现“新的两个转变”内涵，体现人口与经济、教育、住房、交通、医疗卫生、就业、社会保障、文化、资源利用、环境保护等相互关联性规划的科学性。
二是全面完善以党政第一把手亲自抓、负总责，分管领导重点抓、负实责，人口计生部门发挥主管和参谋责任、负具体指导之责，各相关部门依法分别负相应的综合治理职责为主要内容的人口计生工作领导体制，协调机制和责任体系，进一步完善人口计生目标管理责任制、“一票否决制”，并建立领导干部人口计生工作离任追踪考核制度，确保各级党政对人口计生工作的领导到位、责任到位、投入到位、措施到位。
三是进一步巩固完善创新适应“两个统筹”的综合治理责任机制。充分发挥人口计生领导小组综合协调职责，增强人口计生综合治理目标管理责任的严肃性，全面落实各相关部门、企事业单位、社会团体法定代表人的人口计生工作职责，建立各级各相关部门推动“两个统筹”重要问题磋商或联席会议制度，确保在党委、政府的统筹下，各部门出台的各项政策措施有利于“两个统筹”，着力形成党政领导、部门协同、社会参与、齐抓共管、综合治理的长效运行机制。
四是进一步巩固完善创新适应“两个统筹”的管理考核机制。为推进“两个统筹”，进一步完善涵盖人口数量、质量、结构、分布等内容的考核指标体系，探索建立经济社会发展与人均指标关系、资源环境对人口综合承载力变动情况关系的科学评估体系，提升考核评估的科学化水平。在乡以上全面建立相应的人口预警公报制度。强化分类指导和过程管理，对于工作水平、工作基础较好的地区、探索实施结合人口计生五年规划的监测评估工作进行考核的方式；对于基础较差的地区、探索实施督查验收考核方式。积极探索引入第三方参与考核评估，参考运用相关部门数据进行考核评估，增加考核评估的客观性和公信力。大力推进全员人口信息共享机制的建设。以全员人口信息系统为基础，加快人口宏观管理决策、人口发展趋势预测、人口安全预警预报、基层管理服务、流动人口服务管理等综合应用系统的建设和运行。
（二）以进一步巩固完善创新符合科学发展观的适应“两个统筹”的人口计生公共服务社会管理体系为突破口，统筹人口自身协调发展。
一是进一步巩固完善创新适应政府法治化要求的依法管理机制。进一步加大依法管理力度，严格控制违法生育。规范行政执法行为和执法程序、完善行政执法过错责任追究制度，大力提升依法行政水平，维护群众合法权益。适应政治体制改革要求，充分发挥计生协会在全面推行计划生育村务公开和民主管理进程中的监督作用，保障群众知情权、参与权、管理权、监督权，全面提升计划生育村（居）民自治水平，形成政府依法管理、群众依法自治的民主管理机制。强化依法治理和群众监督，提升综合治理出生人口性别比工作法治化水平，力争全市出生人口性别比下降到110以内。
二是进一步巩固完善创新全覆盖、均等化的优质服务机制。推进计划生育优质服务全面提速，继续坚持以服务对象为中心的服务机构规范化建设和“一个体系、三块牌子”的内容拓展，建立经常化、制度化、标准化、规范化的优质服务动态管理评估及分级责任机制，继续把巩固省级、国家级计划生育优质服务先进县作为主要载体，全面推进计划生育生殖健康基本公共服务均等化，力争“十二五”期末四个县（特区、区）全部成为国家级计划生育优质服务先进县，实现“人人享有生殖健康服务”的工作目标。着力构建政府协调，人口计生、卫生、环保、科技、食品药品、宣传、教育等部门参与的出生缺陷防治体系，建立健全市、县（特区、区）、乡（镇、办）、村出生缺陷预防网络，建立完善服前—围服保健预防出生缺陷工作模式，到2015年，一级预防措施的人群覆盖率达90%以上，群众普遍享有较好的医疗保健服务，大力提高出生人口素质。
三是进一步巩固完善创新与公共普惠政策全面衔接兼容的利益导向机制。坚持人口计生工作与发展经济、开发扶贫、建设全面小康社会相结合，确立各项公共惠民政策对计划生育家庭“普惠”加“特惠”原则，着重建立公共惠民政策与人口计生利益导向政策在制定、实施及反馈方面的统筹协调机制，实行城乡统筹推进，优化义务教育、城乡养老保障、最低生活保障、医疗保障、征地补偿等一系列公共惠民政策，以机制确保计划生育基本国策上位原则的落实，切实做到对计生群众尤其是农村计生“两户”和城市独生子女户的优先、优厚，使家村计生“两户”达到中等以上生活水平，保障农村计生“两户”子女基本完成十二年义务教育，提升其高等教育入学率。适时预测人口老龄化动态，为加快构建以居家养老为基础、社区服务为依托、机构照料为补充的养老服务体系提供决策支持，大力建立政府、集体和社会共同参与的养老服务机构，逐步完善社会统筹与个人相结合的基本养老保险制度，构建多层次的城乡养老保障体系，推动老年产业发展。
四是进一步巩固完善创新建设现代化人口文化为目标的宣传教育机制。要适应城乡一体化的发展大趋势，加强宣传教育阵地和队伍建设，优化宣教工作思路和机制、内容和载体、方式和方法，构建“人本宣传、部门联动、贴近群众、保障有力、创新发展”的宣传教育工作机制，以马克思人口理论为指导，加强全社会对统筹解决人口问题重要性的认识。以构建人文计生为重点，全面推进人口计生“三新”活动拓面提质，着力推进人口文化建设，不断满足群众生育文化、生殖健康的需求，发挥人口文化软实力的持久影响作用。
五是进一步巩固完善创新适应社会主义市场经济体制需求的流动人口计生服务管理机制。深入研究人口流动迁移的趋势和特点，科学制定“十二五”流动人口计划生育服务管理工作规划和政策措施。在继续巩固市内“一盘棋”格局的基础上，加快完善地区际协作机制，以适应全省“一盘棋”总体要求。加强部门协作配合、信息共享，突出维权和服务，着力从个案入手，总体把握，提高服务管理质量，全面提升流动人口在教育、医疗、就业、养老、住房、计划生育等方面公共服务的均等化水平，加快形成适应城镇化进程的流动人口服务管理机制。
（三）以进一步巩固完善创新符合科学发展观适应“两个统筹”的人口计生组织投入保障体系为保障，推动人口计生事业持续健康发展。
一是进一步巩固完善创新按照事业需求稳定增长的投入保障机制。按照事权与财权、地县乡相匹配的投入原则，建立以人口为基数和事业发展需求相结合的稳定增长的人口计生投入保障机制，确保人口计生投入增长幅度高于经常性财政收入增长幅度，确保法律法规规定的各项奖励优惠政策、基层人口计生人员报酬的落实。不断壮大计生协会人口基金，解决计生群众突出困难。以良好的社会效益，引入社会投资人口发展公益事业。
二是进一步巩固完善创新适应“两个统筹”要求的队伍建设机制。继续推进全市基层人口计生干部队伍“三基本”建设，大力探索能力、实绩、报酬、社会保障相统一的村级计生专干选用机制，力争在“十二五”末，全市50%以上的村（居）计生专干纳入公益性岗位。在各级机构改革中，确保人口计生机构和人员的稳定。积极稳妥推进人口计生系统事业单位人事制度改革，有序推进事业单位绩效工资制度。继续分类加大人口计生干部教育培训力度，提高职称及执业资格通过考试通过比例。探索建立人口计生专业技术人口职业资格制度，以生殖健康咨询师培训和组织参加职业化执业资格考试，推进全市人口计生干部队伍职业建设，大力提高干部队伍专业化水平。深化干部人事制度改革，探索建立职业准入机制、薪酬绩效机制，改革选拔任用机制，完善人才激励机制、人员退出机制、人员监督机制，全面提升队伍建设的科学化水平，努力建设一支结构合理、精干高效、素质优良、适应我市人口计生事业发展需要的人口计生干部队伍。

课题组成员：陈    勇    蒋承礼   李文瑛
执            笔：陈    勇

 编辑：胡志军