冯全云 邬瑞凡
〔内容摘要〕
我市采煤沉陷面积大，诱发了山体滑坡及水土流失等地质灾害，严重影响了沉陷区群众生产生活和经济社会发展，治理已迫在眉睫。积极研究和探索采煤沉陷区治理问题的有效途径及政策措施，指导采煤沉陷区治理工作，具有较强的现实意义。
〔关键词〕
采煤沉陷 治理 对策建议
〔作者简介〕 六盘水市发展和改革委员会
六盘水市煤炭资源丰富，远景储量844亿吨，已探明储量为180.1亿吨，保有储量168.7亿吨，可开采储量101.8亿吨，工业储量90亿吨，素有“西南煤海”、“江南煤都”之称。自上世纪60年代“三线建设”立市以来，六盘水已走过了40年的历程，累计开采煤炭总量4.5亿多吨，利用储量20亿吨。
多年来，由于煤炭开采造成的地表沉陷、山体滑坡、生态破坏、水土流失等灾害已经给人民财产及生命安全造成极大损失和威胁，工农关系非常紧张，上访案件逐年增多，安全隐患严重，因此，对采煤沉陷区的治理已经迫在眉睫。
一、采煤沉陷区现状及发展态势
（一）沉陷区现状
至目前，全市煤炭开采已造成采煤区210.47平方公里沉陷，受损城乡住宅43562户、160677人，建筑面积446.502万平方米，造成直接经济损失近38亿元，如果加上生态恢复、滑坡危险隐患排除等治理费用，造成的经济损失会更大。
1、六枝特区采煤沉陷区受损情况
六枝特区采煤共造成沉陷面积33.35平方公里，受损城乡住宅10480户、35866人，建筑面78.792万平方米。造成直接经济损失近6亿元。
2、盘县采煤沉陷区受损情况
盘县采煤共造成沉陷面积75.78平方公里，受损城乡住宅17480户、63740人，建筑面积188.51万平方米。造成直接经济损失近16亿元。
3、水城县采煤沉陷区受损情况
水城县采煤造成沉陷面积62.72平方公里，受损农村住户2457户、11125人，建筑面积29.48万平方米。另外，还有大量基础设施和基本农田遭到不同程度破坏。直接经济损失近5亿元。
4、钟山区采煤沉陷区受损情况
钟山区采煤共造成沉陷面积38.62平方公里，受损城乡住宅户13145户、49946人，建筑面积149.72万平方米。造成直接经济损失11亿多元。
（二）发展态势
随着社会对煤炭需求的不断增加，六盘水市煤炭资源的开发强度将越来越大，沉陷面积正逐年增加，造成的地质灾害面积也会越来越大。
六盘水市地处云贵高原，海拔高差悬殊，地势起伏较大，坡陡谷深，全市24个含煤构造单元，面积约4800平方公里，基本上处于风化强度较大的玄武岩地质地带，极易造成山体滑坡，基本上是动一个点，带动一大片。由于六盘水市地理环境的禀赋性，导致采煤沉陷区实际沉陷面积与理论计算面积相差较大，沉陷面积通常是采空区投影面积的3倍左右。
今后，随着地方煤矿关闭整合后生产能力的不断扩大，响水等大型煤矿的投产，最后造成的地质灾害、经济损失和社会问题将会更趋严重。
二、采煤沉陷区治理指导思想、原则及思路
采煤沉陷区治理范围主要包括生态环境、建（构）筑物、基础设施、基本农田等恢复与建设及煤矸石山防滑防流治理。在治理过程中，必须理清治理思路，明确指导思想及治理原则，确保治理的有效性和可行性。
（一）指导思想
实事求是，尊重历史与现实；防治结合，确保安全与稳定；政策引导，统筹规划；按轻重缓急，分步实施，逐步根治,从根本上解决沉陷区受灾居民的生存条件，改善沉陷区居民恶劣的生存环境。
（二）治理原则：
1、以居民住宅、学校、医院、政府行政、公益性用房为重点，搬迁新建、补偿相结合；
2、与新农村建设相结合，合理布局，统一规划，科学管理，依法治理；
3、静动结合，建立采煤沉陷受损灾情监测网络，分片包干，确保安全；
4、与城市（城镇）建设总体规划相结合，与旧城区改造相结合，合理利用土地资源。
5、生态治理与开发相结合，合理布局，科学规划，山、水、林、果综合治理。
（三）治理思路
1、受损建筑物治理
对受损的住宅、学校、医院、事业单位等，经鉴定已经是危房的，必须搬迁。在农户自愿的基础上，采取分散与集中搬迁相结合的安置方式，并与新农村建设相结合。以方便群众生产生活为前提，搬迁选址必须安全，力求水、电、路方便，尽量做到让群众满意，把治理工程建成德政工程、民心工程。
受损较轻的，设置监测网络，分片包干，责任落实到人，确保安全。
2、生物治理
以修复生态为目标，对于已经关闭的矿井或已经稳定的沉陷区，重点进行生态恢复治理，具体实施过程中，采取治理与开发并举的措施，易果则果，易牧则牧，易林则林。沉陷区地质灾害千差万别，要结合实际，针对不同的沉陷区制定切实可行的治理方案。
对于滑坡地带，能够通过人工处理排除危险隐患的，必须通过人工处理排除危险隐患，同时实施生态恢复建设工程。不能够通过人工处理排除危险隐患的，实施水土保持工程，使之自然修复或自然排除，但必须建立醒目的警示标志牌。
3、基本农田治理
基本农田是我们的生存之本，特别是高原山区的基本农田尤其显得重要。因此，对于被损坏的基本农田，能够通过整治恢复的，必须恢复，在建设恢复过程中，要对山、水、林、田、路合理规划，高标准建设，不能够建设恢复的，通过整治实施绿化工程、果林工程。
4、受损基础设施治理
受损的基础设施主要是水、电、路、邮电、通讯等设施，给沉陷区群众生产生活带来了较大困难，其中水、电、路受损带来的危害极大，必须放在基础设施治理的重中之重，切实加强受损水、电、路治理工作，能修复的修复，不能修的必须重建，确保满足群众生产生活的需要。
特别是由于煤炭开采造成矿区群众祖祖辈辈赖以生存的水源枯竭问题，必须引起高度重视，千方百计解决。对于那些通过实施人饮工程能够解决饮水问题的，组织实施人饮工程，对于那些通过实施人饮工程不能够彻底解决饮水问题的，要考虑移民搬迁。
5、煤矸石治理
大量煤矸石长期堆积，容易坍塌流失造成灾害，一搬表现为：坍塌冲毁房屋，毁坏农田及基础设施，流失淹没农田及毁坏水利设施等，煤矸石带来的危害不容忽视，必须进行有效治理。对于煤矸石治理，采取治用结合的措施，在做好煤矸石山防滑防流的同时，大力推广煤矸石制新型建筑材料、发电等综合利用工程，变害为利，变废为宝。
三、存在问题
（一）治理水平低。目前的治理工作仍是低水平的治理，仅是对房屋等建构筑物造成的损害进行低水平的补偿治理，并没有对水资源枯竭、水土流失等破坏的生态环境进行有效治理。
（二）补偿标准低。国有重点煤矿采煤沉陷区治理补偿标准太低，低于地方煤矿损害的补偿标准，受损群众意见很大，严重影响治理工作进展。国家发展和改革委员会批准的国有重点煤矿采煤沉陷区综合治理补偿标准是根据北方地区的情况制定的，我市的情况与北方地区有很大差距，主要表现在：一是搬迁主体对象的生产生活方式及房屋的产权不同。淮南、阜新等地的搬迁主体对象均是煤矿自身的产业工人或城镇居民，这些人居住的旧房面积普遍较小且多属公房，补偿问题容易解决。而我市搬迁的主体对象是农民或失地后农转非的居民，房屋居住面积普遍较大（户均100平方米左右），土地仍是其主要的生产资料，其主要谋生手段仍然是农业生产。另外，作为私产的旧房不予补偿，搬迁群众对此难以接受。二是自然地理条件不同。阜新、淮南均属平原地区，地势平坦，便于规划，建设成本相对较低，同时城市容量较大，用地空间较大。而我市地处山区，集中搬迁选址困难，规划建设成本相对较高，受损群众搬迁难度很大。
（三）宅基地难落实。一些农民宅基地无法落实，农村受灾居民异地安置困难
。由于搬迁点要离开采空区，不一定在本村范围内，用调整土地的方法落实农村受灾居民异地安置所需的宅基地无法实现，呈现出无地可选的局面。另外，要异地安置农村居民，就必须征地。按目前政策，最低征地成本在8万元/亩左右。由于国家在安置方案中未考虑征地成本，使农村受灾居民安置工作进展十分缓慢，同时也给地方政府带来很大的政策压力和资金压力。
（四）治理措施待完善。对今后的沉陷治理没有成熟的办法。按照国家发展和改革委员会批准的方案，目前的治理仅是对2005年以前国有重点煤矿历史遗留的受损城乡住宅、学校、医院、基础设施等进行治理，今后造成的损害按照谁造成谁治理的要求由企业负责，没有明确的保障措施。目前已经受损的A、B级房屋随着煤炭开采活动的深入，将逐步向C、D级转化，前几十年我们只开采了4亿多吨，就造成如此大的损害，按我市目前的产量，今后10年的产量就与之相当，这笔庞大的费用若不在企业效益好的时候未雨绸缪，若企业效益下滑，治理资金将无处可来，政府和受损居民将为此买单。
（五）管理体制不健全。对采煤沉陷区造成的地质灾害，无专门机构管理，每当灾害发生时，往往由政府临时指定部门或成立临时机构牵头进行协调解决，无统一赔偿标准，执行政策的弹性较大，反响非常强烈。
（六）责任范围不清晰。目前，对采煤沉陷区造成的破坏的责任追究，存在“一条腿长，一条腿短”的局面。在已经处理的许多采煤沉陷地质灾害中，往往只对受损房屋及基础设施进行责任追究，确忽视了对破坏的生态环境进行责任追究。
（七）历史遗留问题多。由于历史等诸多原因，许多已经关闭的矿井造成的地质灾害，责任主体已不存在，无法进行责任追究，许多问题遗留给了政府。
（八）认识管理不到位。一些煤矿业主对煤炭开采造成的破坏所带来的严重后果认识不足，缺乏防范意识、责任意识，且由于管理上的原因，加之利益趋动，该留的保安煤柱没有留，超层越界盗采现象时有发生，加剂了破坏。
四、对策建议
由于煤炭开采造成农田破坏、水体污染、水源枯竭、房屋受损等一系列灾害，许多受灾农户被迫自动搬迁，导致工农关系严重恶化，堵矿事件不断，村民与煤矿殴斗时有发生，上访案件不断增多，已经严重危及社会稳定，制约经济社会健康发展。各级党委政府高度重视采煤沉陷区治理问题，为解决沉陷区治理问题花费了很大的人力、物力、财力，但由于资金有限，不能从根本上解决问题，效果不佳。因此，对采煤沉陷区的治理，必须要形成长效的、强有力的政策措施，明确采煤沉陷区造成的受损范围及责任，才能确保受损一片，彻底治理一片，达到综合治理的目的。否则，只对受损的建（构）筑物进行治理，却把造成的生态环境问题留给政府、留给沉陷区人民，这是治表不治根，达不到综合治理的目的，工农矛盾依然存在。由此，提出如下对策建议。
（一）标本兼治，综合治理。采煤沉陷区治理工程，是一项功在当代、利在千秋的利民工程，德政工程。必须科学规划、合理安排、标本兼治，综合治理。在具体实施过程中，坚持治理与开发并举，结合各沉陷区实际，走山、水、林、田、路相结合、种养结合、果林结合及还耕复垦之路，强化治理力度，提高治理水平。
（二）以人为本，据实补偿。从构建和谐社会出发，坚持以人为本，确保群众利益不受损失，对破坏的民用建筑及生存环境，必须据实进行赔偿和治理，确保群众利益不受损害，确保群众良好的生产生活环境。
（三）特事特办，保证用地。对采煤沉陷区地质灾害搬迁用地，必须特事特办，优先保证使用，任何部门不得以任何理由推诿拖拉。同时，受损户搬迁所需的宅基地，必须由责任主体征用落实，确保受损搬迁户建设用地的需要。
（四）制订政策，落实资金。做好采煤沉陷区治理工作，政策是保障。加强采煤沉陷区治理，不仅是经济问题，而且是个政治问题，采煤沉陷区治理工程，必须坚持依法治理的原则，严格按照法律、政策办事。要根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国煤炭法》与及国务院《基本农田保护条例》和《地质灾害防治条例》等法律法规，按照“谁破坏，谁治理”的原则，建立采煤沉陷区地质灾害治理防治基金，按每吨原煤10元计提，80%留存产煤地政府，专项用于采煤沉陷区治理。并结合我市实际，制订采煤沉陷区治理实施办法，保证采煤沉陷区治理工作有序推进。
（五）健全体制，依法治理。搞好采煤沉陷区治理工作，健全体制是关键。由于采煤沉陷区治理工作是一项系统工程，涉及国土、煤炭、财政、林业、农业、水利、交通等部门，为避免扯皮推诿现象，必须明确责任，健全管理体制，落实专门机构负责该项工作，以便确保采煤沉陷区治理各项工作顺利开展。目前，采煤陷区地质灾害防治管理工作没有明确主管部门，对于责任追究无专门法律法规，管理混乱，必须健全管理体制，大力推进采煤沉陷区地质灾害防治管理工作早日步入规范化、法治化轨道。同时各级各有关部门要明确一名领导负责采煤沉陷区治理工作，把采煤沉陷区治理工作作为重要的日常工作与中心工作同时部署、一起抓落实。
（六）界定范围，明确责任。由于煤炭开采造成的灾害往往是综合性的，有的灾害特征事发当时不太明显，随着时间推移才慢慢显现。因此，搞好采煤沉陷区治理工作，界定责任范围非常重要，必须明确责任主体的责任范围。凡是煤炭开采造成的地表沉陷、诱发的山体滑坡、生态破坏、建（构）筑物受损、水土流失、农田破坏等灾害及煤矸石流失所造成的灾害，均界定为煤炭开采企业的责任范围，责任全部由煤炭开采企业承担。
（七）统筹安排，化解矛盾。由于诸多原因，历史上许多地方小煤矿开采造成的受损已无责任主体，而且许多历史上煤矿造成的受损与正在生产中的煤矿造成的受损胶作在一起，受损情况复杂，界定非常困难，甚至有的近期内关闭的小煤矿造成的受损已无法找到煤矿业主。因此，历史上造成的受损与近期内造成的找不到煤矿业主的受损，只有通过政府统筹协调解决，化解历史遗留问题造成的矛盾。
（八）强化宣传，提高认识。由于煤炭开采造成的地质灾害，危害极大，不但给沉陷区群众带来经济损失和安全威胁，而且对生态环境造成综合性破坏，严重危急沉陷区群众生存环境，由此带来社会安定等一系列问题。加强采煤沉陷区治理，对于推动经济社会全面发展、加快新农村建设和构建和谐社会具有重要的现实意义。因此，必须对煤矿业主加强教育，使煤矿业主增强责任感；各有关新闻媒体要采取多种方式加强宣传力度，提高全社会对采煤沉陷区危害性的认识，形成企业、政府、社会齐抓共管的氛围。
（九）从严管理，减少沉陷。提高采矿活动的科技含量，从严管理采矿行为。采矿企业必须增加资金投入，提高生产活动的科技含量，该留的保安煤柱必须留，不该采的地方坚决不许采；有条件的矿区
，要对采空区进行填实，采取采一片、回填一片的办法，用矸石、土石等回填采空区，尽量减小沉陷的范围。
