市政府研究室调研组
〔内容摘要〕 2012年1月，国务院出台了《关于进一步促进贵州经济社会又好又快发展的若干意见》（国发〔2012〕2号），意见明确提出“促进城乡统筹发展，支持六盘水开展统筹城乡综合配套改革试点”。重庆市作为我国最早的统筹城乡综合配套改革的实验区之一，在统筹城乡社会发展方面积累了一些做法经验，而2007年前的重庆与二元结构突出的六盘水市状况相似，重庆经验对六盘水推进统筹城乡发展有着借鉴作用，本文结合六盘水市情，提出如何加快开展六盘水市统筹城乡综合配套改革方面的建议。
〔主 题 词〕 统筹城乡 启示 建议
2012年1月，国务院出台了《关于进一步促进贵州经济社会又好又快发展的若干意见》（国发〔2012〕2号），意见明确提出“促进城乡统筹发展，支持六盘水开展统筹城乡综合配套改革试点”。市委、市政府高度重视，在下发的《关于对2012年全市经济社会发展100项重点工作进行分解督办的通知》中，要求“启动统筹城乡综合配套改革试点”。为此，市政府研究室牵头，会同市发改委、市人资社保局等部门，于2012年3月18日至23日，组团到重庆对统筹城乡发展进行专项考察。期间，先后走访了重庆市社会科学研究院（重庆市政府研究室）、重庆市发改委、重庆工商管理大学、渝北区委研究室，并实地考察了渝北区统景镇北麓印盒村。现将有关考察情况报告如下：
一、重庆开展统筹城乡综合配套改革发展的背景
重庆市幅员面积8.24万平方公里，下辖40个行政区县（自治县），人口3000多万，是中国目前行政辖区最大、人口最多、管理行政单元最多的特大型城市，城乡布局上呈现“大城市、大农村、大库区、大山区”的总体格局，2007年，胡锦涛总书记对重庆的发展做出了“314”总体部署[注]。同年6月，国务院同意重庆成为全国统筹城乡综合配套改革试验区。重庆市各个部门深入调研，开展试验试点论证，广泛征求意见，在此基础上提出具体方案进行上报。2008年6月，由国务院研究室和国家发改委牵头，40多个部委组成国家调研组，赴重庆实地调研，并出台了国务院2009年3号文件，即：《国务院关于推进重庆市统筹城乡改革和发展的若干意见》，对重庆做了13个“黄金定位”，可归纳为5个方面：一是建设“七基地”，包括内陆出口商品加工基地、国家重要的现代制造业基地、全国农业机械化综合示范基地、国家高新技术产业基地、科研成果产业化基地、现代物流基地、东西部合作示范基地等；二是建设“五中心”，包括建设长江上游地区金融中心、商贸会展中心、科技创新中心、物流中心和航运中心等；三是建设“八区”，即一个“先行区”：扩大对外开放的先行区；两个“试验区”：统筹城乡的科技改革创新综合试验区和教育综合改革试验区；五个“示范区”：北部新区内陆开放型经济示范区、生态文明示范区、现代畜牧业示范区、发展循环经济示范区、安全保障型城市示范区等；四是建设一个“枢纽”、一个“通道”，即长江上游地区综合交通枢纽和国际贸易大通道；五是建设长江上游的“三都”，即“会展之都”、“购物之都”和“美食之都”。
同时，在3号文件中，给了重庆量身定制的“12+10”优惠政策。“12”即重庆提出的12项优惠政策：一是关于鼓励类产业企业所得税税率等税收优惠政策；二是中央加大对重庆财力性转移支付力度；三是加大重大水利工程资金对三峡库区的投入；四是支持重庆建立完善覆盖城乡的社会保障体系；五是关于“尽快批复土地利用总规，并对重庆土地管理实行弹性审批制度”；六是批准重庆设立“重庆农村土地交易所”；七是支持重庆建设长江上游地区金融中心；八是关于打造内陆开放型经济示范区；九是关于批准设立保税港区；十是关于加大对重庆教育的支持力度；十一是关于支持重庆重大基础设施项目建设；十二是关于支持重庆继续实施退耕还林。“10”即中央单列给重庆的10项优惠政策：一是关于征收三峡电站水资源费；二是关于对主城区1000平方公里范围内绿化用地“只征不转”；三是加大对重庆农村金融创新的支持；四是支持重庆建设现代畜牧业示范区；五是将重庆摩托车纳入全国“家电下乡”补贴品种范围；六是支持重庆建设中国服务外包基地城市；七是允许重庆设立产业投资基金；八是将低收入人口作为长期扶贫对象；九是同意重庆工业企业享受增值税由生产型转为消费型等东北老工业基地政策；十是提前布局和启动铁路、高速公路、港口、航空等重大交通项目。
在“314”总体部署和3号文件精神指导下，重庆市拉开了统筹城乡综合配套改革的实验，绘就了重庆统筹城乡改革发展的“路径图”。
二、重庆统筹城乡改革发展的具体做法和启示
国务院批准重庆成为统筹城乡综合配套改革试验区以来，重点围绕三条主线推进改革试验，探索建立统筹城乡发展的12项新机制。同时，着力改善市场经济环境，探索内陆开放型经济发展模式，深入推进西部大开发。所谓三条主线就是推进城乡经济社会协调发展、推进城乡劳务经济健康发展和推进土地流转和集约利用。在区域部署上，实施“一圈帮扶两翼协调发展”的战略，形成一圈两翼协调发展；在工作安排上，把增加农民收入摆在首要位置，实施“两翼农户万元增收工程”；在劳务经济上，把解决农民工问题作为关键环节，着力建立以户籍制度改革为核心，涵盖养老、医疗、就业、培训等在内的社会保障和服务体系；在土地流转上，创新土地有序流转和集约用地，建立市场交易等管理平台，还在城市资本下乡、农业融资、统筹城乡管理等各个方面进行了有益的探讨。
重庆统筹城乡试点取得明显的成效。到2011年，重庆市地方生产总值近万亿元，较2007年增长了1.43倍，城镇化率达55%，较2007年提高了为6.1个百分点，城乡收入差距比由2007年的3.91:1转变为3.15:1。
（一）以“一圈帮两翼”推进统筹城乡社会经济协调发展
“一圈两翼”，即以重庆主城为核心、以约1小时通达距离为半径的“一小时经济圈”和三峡重庆库区、渝东南少数民族聚集区这“两翼”。重庆“一小时经济圈”以主城为核心，面积超过3万平方公里，圈内规划1个特大城市、4个大城市、10余个中等城市组成的城市群，人口将达2000余万。“一圈两翼”是重庆二元结构在区域上的表现形态，通过加快把“一圈”建成西部地区重要增长极的核心区域、长江上游经济中心的主要载体、城乡统筹发展直辖市的重要平台，把渝东北地区建成长江上游特色经济走廊和重要生态屏障，把渝东南地区建成扶贫开发示范区，促进“一圈两翼”协调发展，实现大城市带大农村、推进城乡经济社会一体化发展格局。此外，还建立了“一圈”对“两翼”的权限结对帮扶关系，从产业联动、就业转移、教育互助、科技和合作、卫生共享、人才交流、融资支持、扶贫开发等八个方面建立帮扶机制，并对对口县区帮扶实行“捆绑式”考核。
（二）以“四改”（户改、房改、土改、劳改）为统筹城乡发展的突破口
1、户籍改革：重庆2000万农民中就有800万外出打工，但因为没有城市户口，无法享受与城市工人等同的社会保障和公共服务。重庆设计的户籍制度改革，要让占农村户籍人口半数的1000万农民转户进城当市民。设计了两步走的方式，第一步用2年时间让338万出来较早的农民工和农村学生（中职以上）转户，第二步再用8年时间，到2020年，让700万农民转户进城。为此，重庆市出台了《重庆市人民政府关于统筹城乡户籍制度改革的意见》，还配套设计了土地、社保、教育、卫生等10个方面的政策，形成了系统的配套制度体系。概括起来就是“335”政策，即3年过渡、3项保留和5项纳入。对于转户群众，既可以享受到进城后住房、就业、子女教育、就医、养老等待遇，也可以自主选择是否保留原有的宅基地、林权、承包地的权益。即统称的“三件衣服”和“五件衣服”。
2、公租房建设：安居才能乐业，重庆市拟在2020年前，建设4000万平方米的公租房，让30%的城市人口和农民工居者有其屋。公租房的建设，将城市住房供应体系由原来主要由市场提供的单轨制，转变为政府保障和市场供给并举的双轨制。公租房建设不仅从规划建设上充分考虑就业人员便捷、舒适问题，还从管理制度上作了规范。公租房的建设，既解决了大到世界500强、国内500强企业人员的居住，又解决了小到中小企业老板、高管、科技精英们的居住，还解决了进城农民工的居住问题。
3、劳动就业保障：为保障农民转户进城后的就业，重庆市着力构筑两江新区和保税港区等对外开放平台，按照园区功能定位，搭建配套产业园，将几大支柱产业建设于“一圈”内，大力引进世界500强企业、中国500强企业、民营企业500强以及大力促进本地企业发展，全力扶持全民创业，重点发展低成本笔记本电脑、军民两用集成电路、光伏及LED、新型显示器件等，打造“千百亿级产业链”，随着“惠普（重庆）笔记本电脑出口制造基地”“富士康（重庆）产业基地”两个重大项目落户重庆，带动了数十万计农民工进城就业。
4、土地制度创新：在《国务院关于推进重庆市统筹城乡改革和发展的若干意见》中，国务院批准重庆建立全国第一个“土地交易所”。地票（即建设用地指标）可以在土地交易所进行挂牌交易，通过地票制度的创新，实现了城乡建设用地与农村宅基地的增减挂钩，解决了城市建设用地指标的瓶颈，还合理而科学对土地进行储备和流转，提高了农村土地资产价值，盘活了农村资本。同时，也实现了农村土地的高效、集约和规模化运营。
5、“三权”抵押融资：《国务院关于推进重庆市统筹城乡改革和发展的意见》明确提出支持重庆大力推进农村金融产品和服务创新，鼓励重庆在这方面“先行先试”。重庆市从2008年起以部分县区为试点尝试“三权”抵押融资，先后出台了《重庆市人民政府关于开展农村土地承包经营权确权颁证工作的意见》和《关于加快推进农村金融服务改革创新的意见》，提出以全面推进“三权”抵押融资为核心，随后下发了《重庆市人民政府办公厅关于开展农村土地承包经营权居民房屋和林权抵押贷款及农户小额信用贷款工作的实施意见（试行）》等多个配套改革政策，并通过政府财政设立“三权”抵押贷款风险补偿资金，逐步完善农村金融风险处置机制。“三权”抵押融资一系列政策的出台，不仅建立了农村金融风险分担和补偿机制，也为农村金融服务改革创新提供了司法保障，更为重要的是有效地盘活了大量农村存量资本，激发了广大农民创业热情、增加了农户财产性收入，为信贷资金下乡搭建了桥梁。
（三）以公共服务一体化为统筹城乡发展的社会保障
在大力推进城乡基础设施，尤其是路、电、通讯等一体化的基础上，积极推进城乡基本公共服务一体化。劳动就业方面，大力打造“职教城”，由政府对新生代农民工进行系统培训，提高其实用技术掌握能力。教育方面，率先推行农民工子女接受义务教育与城市居民子女同等就近入学制度，并新建大量中小学，着力解决城镇学校“大班额”问题和农民工子女入学带来的教育资源紧张问题。而且在农村大量建寄宿制学校，让留守儿童能正常上学读书。在住房方面，不但大量建设公租房，而且在农村帮助建设新农舍，引导和鼓励农民聚集居住。医疗卫生方面，全面提升基层医疗服务水平，积极推行新型农村合作医疗制度，在农村实现就近医治。
在整个调研过程中，重庆的发展和统筹城乡前后的变化给我们很深的印象，但感触最深的还是一些具体做法，也给我们带来了几点启示。
启示一，领导高度重视。在国家批准重庆为统筹城乡综合配套改革试验区后，重庆市迅速成立了市、区县两级改革领导小组。成立了正厅级的统筹城乡综合配套改革领导小组办公室，与发改委合署办公，下设三个处。主要负责协调推进改革总体方案，牵头推进统筹城乡改革监督考核、负责对外宣传和信息工作，负责统筹城乡综合配套改革试点工作，负责审核统筹城乡重点项目。市人大常务会通过了《关于统筹城乡综合配套改革试验工作的决定》，市委市政府以“开门搞改革”的全新理念，整合最广泛的资源，向一批权威政策研究机构“定向求策”，以招标形式吸引市内外科研力量开展重大课题研究，市领导领衔组织研究13项重大调研课题，动员全市各级各部门、各研究机构投入统筹城乡配套改革研究。我市统筹城乡改革试点工作，必须要得到省、市领导的高度重视，市直各部门积极配合，市、县形成互动，才能形成强大的合力，推动此项改革不断向纵深发展。
启示二，积极争取国家支持。国务院出台《关于推进重庆市统筹城乡改革和发展的若干意见》后，重庆市先后争取到国务院批准建立全国第三个副省级新区——两江新区和建立全国第一个农村土地交易所的政策支持。我市在统筹城乡综合改革上要有所突破，就必须得到国家和上级部门的支持，因此，建议市级各部门要充分和上级做好对接，尤其是在户籍改革、土地处置、“三权抵押”、社会保障等方面得到支持，先行先试。
启示三，出台配套改革政策。重庆市统筹城乡改革试验不搞四面出击，而是突出规划、城乡管理、劳务经济，通过户籍改革、土地流转、城乡社保、农村金融等重点领域的改革创新，带动统筹城乡改革工作有序开展。围绕贯彻落实国发〔2009〕3号文件，先后出台了关于户籍管理制度改革、农村土地处置机制、住房保障机制、养老保险制度、医疗卫生保障制度、社会救助和福利服务保障机制、就业保障机制、计划生育等一系列配套改革文件，市级文件达到数十个。我市统筹城乡改革试点工作也必须在出台《六盘水市统筹城乡综合配套改革实施意见》的基础上，抓紧研究制定出台配套改革政策，只有细化实施细则、落实具体实施办法，才能实现统筹城乡综合配套改革的有序、平稳推进。每一项政策的确定都要建立在认真调研、分析论证、征求意见的基础上，并做到及时反馈、及时调整、及时完善。
启示四，充分尊重农民意愿。统筹城乡发展，是一项涉及千万居民的民心工程，在统筹城乡发展改革试验中，重庆市始终坚持“充分尊重群众意愿、深入做好群众工作”的原则，在增加财政预算中加大对农村投入；在土地流转、征地拆迁、推动农民向城镇转移等涉及群众切身利益的问题上，充分听取群众意见，注意发挥群众作用；在农民转户问题上出台“五个禁止”（禁止下达指标搞考核、禁止转户与相关单位利益挂钩、禁止强迫转户、禁止强迫农民退地、禁止以转户作为招收或辞退农民工的依据），严格监督执行情况，确保好事做好，尊重农民选择，让人民群众充分享受统筹城乡发展的成果。
三、对我市开展统筹城乡综合配套改革试点的建议
统筹城乡综合配套改革是一个系统工程，通过重庆考察，我们认为要做好我市统筹城乡综合配套改革工作，搞好顶层设计是关键，建立有利于吸纳农村劳动力的产业支撑体系和提升城市承载能力是基础，建立健全社会保障体系是核心。改革开放以来，六盘水市经济社会取得了巨大的发展，但城乡二元结构现象突出，集小城市、大农村、喀斯特石漠化山区、欠开发地区于一体的基本市情尚未根本改变。这些基本情况与2007年前的重庆状况相似，重庆经验对六盘水推进统筹城乡发展有着极其重要的借鉴作用。结合市情，推进我市农村综合配套改革需要做好四篇文章。
（一）强化城市带动作用，抓住一个龙头
要紧紧抓住城镇化这一龙头带动，以“一核两中心”为主骨架，构建“中心城市——次中心城市——小城市——特色镇”梯次衔接的城镇体系。以主城区为核心，按照建设攀西——六盘水地区中心城市和现代特色都市的目标，构建1小时经济圈，打造特大城市。按照建设六盘水市融入黔中贵安新区的节点城市、市域次中心城的目标，推进六枝平寨建设成为区域性中等城市；按照建设云贵交界重要节点城市的要求，推进盘县红果向大城市迈进。按照资源禀赋的不同特点，建设一批重点小城镇。按照城市功能区的不同划分，推进水城、盘南等经济开发区以及水月、中箐、大河等产业集中区建设，使之成为城市主要产业支撑区和居民聚居区。加强城市基础设施建设，提高承载能力。
（二）打破瓶颈制约，抓住两个关键
关键一：促进人口梯度转移。根据资源环境和人口承载能力，优化全国生产力布局，形成合理的城镇体系和与国土规模、资源分布、发展潜力相适应的人口布局。按照人口向城镇集中的思路，通过知识化、产业化、城市化、园区化“四化”联动，积极促进人口由零散向集中转移，由农村、矿区向城镇、县域中心和中心城区流向，引导农民进城就业，扶持农民进城居住。对于土地承载力弱的贫困地区及矿产资源压覆区和重要生态区域实施扶贫搬迁、地灾搬迁和生态移民，促进人口的聚集，改善生产生活条件。深化户籍管理制度改革，逐步取消农业和非农业的户口性质划分，按实际居住地登记为“居民户口”，实行一元化户口登记制度。
关键二：推进农村集体建设用地市场化运作。坚持以农村产权制度改革为重点，加快对农村集体土地、农户承包地、宅基地、房屋进行确权颁证。借鉴重庆“三权抵押融资”的做法，加快把土地资源变为土地资本。鼓励采取转包、转让、出租、互换、股份合作等多种流转形式，加快农村土地承包经营权流转步伐，促进土地规模经营。
（三）增强发展后劲，抓住三个重点
重点一：强化产业支撑。加快发展特色农业，夯实农村发展实力。以建设六盘水喀斯特山区特色农业示范区为目标，推进设施农业、有机农业、标准农业、观光农业的发展。在稳步提升粮食生产的基础上，加快农业结构战略性调整，重点抓好马铃薯、蔬菜、油茶、茶叶、猕猴桃、核桃、中药材、烤烟、畜牧“九大产业”。围绕特色农业产业，重点扶持和壮大一批综合实力较强的农业龙头企业。切实发挥工业的龙头作用，做大做强经济增长极，加快推进工业化进程，为工业反哺农业奠定坚实的基础。大力发展现代服务业，优化产业结构，发挥服务业作为吸纳就业主渠道和促进城乡公共服务均等化的功能。积极推进产业向产业园区集中，建设一批上档次、上规模的产业园区。
重点二：完善基础设施。构建便捷的综合交通体系，加快对外对内通道建设，优化运输衔接，完善综合交通运输体系，切实改善六盘水市城乡之间以及周边外部地区的空间格局，促进六盘水市与周边主要区域及城乡之间人流、物流、资金流、信息流的畅通。进一步加强供水安全、饮水安全、防洪安全为主要内容的水生态环境建设，从根本上扭转水利建设明显滞后的局面，有效解决工程性缺水的状况。加快城乡信息建设，推进“数字六盘水”工程，加快国民经济和社会信息化。
重点三：加强城乡生态保护和建设。大力推进退耕还林、天保、珠防、石漠化综合治理等生态工程建设，强化地质灾害治理，加快建设“两江”上游重要的生态屏障。开展重点地区、重点流域和重点产业环境污染综合防治，突出水污染治理、饮用水源保护。
（四）健全社会保障，抓住四个核心
核心一：制定农村土地处置机制。探索建立农村闲置宅基地置换、流转、退出机制，保障转户居民的原有利益不受损失。
核心二：加强保障性住房建设。完善城镇住房保障制度，增加保障性住房供给，加大廉租房、公租房和农民工公寓建设力度。逐步将进城就业人员纳入廉租房、公租房、农民工公寓等保障范围。廉租房、公租房、农民工公寓建设用地采取行政划拨方式供应，并与棚户区改造结合起来，享受免交各项行政事业性收费及政府性基金等相关优惠政策。
核心三：完善城乡居民一体化养老、医疗保险制度。进一步扩大城乡居民养老保险覆盖范围，建立统一的城乡居民养老保险制度。对于转户人群，可自主选择城乡居民养老保险方式。完善被征地农民社会养老保险，实现被征地人员养老保障全面覆盖，做到失地必保、即征即保；构建被征地人员养老保障与城乡居民养老保险制度的衔接通道。完善城乡医疗保险制度，推进新型农村合作医疗和居民基本医疗保险整合，建立城乡统一的居民医疗保险制度。
核心四：积极争取计划生育保障政策。对转户到城镇居住就业的人群，按照原居住地农村居民的生育政策给予5年过渡期，对自愿放弃生育第二胎的家庭，加大奖励力度。对于转户到城镇居住就业的原少数民族农村农民，在计划生育政策方面可以继续执行相关的少数民族计划生育政策，对自愿放弃生育第二胎的家庭，加大奖励力度实施奖励。
注：“314”总体部署。其“3”，是对重庆的三大定位——努力把重庆加快建设成为西部地区的重要增长极、长江上游地区的经济中心、城乡统筹发展的直辖市。其“1”，是明确重庆市的发展目标——在西部地区率先实现全面建设小康社会目标。其“4”，是重庆需要做好的四大任务：加大以工促农、以城带乡力度，扎实推进社会主义新农村建设；切实转变经济增长方式，加快老工业基地调整改革步伐；着力解决好民生问题，积极构建社会主义和谐社会；全面加强城市建设，提高城市管理水平。
课题指导：吴 进
课题组员：胡志军、巴 玮
执 笔：胡志军、巴 玮
