市政府研究室
〔内容摘要〕 我市小城镇建设中资金难、土地难问题突出，岩脚镇在利用土地收益加快小城镇建设方面在全市先行一步，本文通过对岩脚镇的发展途径进行分析、总结，力求通过”解剖麻雀“，对全市小城镇建设提出理性、建设性的建议。
〔关
键 词〕 岩脚镇 建设
9月2日，按照市委主要领导的指示，市政府研究室组成调研组，开展了对岩脚镇利用土地收益加快小城镇建设的专题调研资料收集、情况了解工作。9月15日至16日，调研组到六枝特区岩脚镇着重调研岩脚镇在土地出让、政企合作、特色小城镇建设等方面的主要做法和经验，务求通过“解剖麻雀”，对全市小城镇建设提供借鉴。现将调研情况报告如下。
1岩脚镇利用土地收益基本情况
岩脚镇位于六枝特区西北部，距特区政府驻地23公里。岩脚古镇始建于明朝洪武初年，迄今已有600多年的历史，曾是连接川、滇、黔的古驿站，商贸发达，市场繁荣，素有“小荆州”之称。全镇总面积131.4平方公里，共辖25个行政村，1个社区居委会，15884户65046人。岩脚镇交通便利，区位独特，六六高速横贯东西，纳雍至兴义高速纵贯南北，六（枝）纳（雍）、六（枝）织（金）交通主干线贯穿全境，是六枝北部商品集散中心，是贵州省100个特色示范小城镇之一。
1.1土地开发数量方面
除去基础设施占用部分，岩脚镇近几年在新城大道开发土地180亩，岩脚镇市场综合体项目开发土地50亩，岩脚镇新区一期工程开发土地50亩，共计开发土地280亩左右，为岩脚的发展储备了强大的“能量”。
1.2土地收益返还方面
岩脚镇从2008年开始土地开发，2008至2011年，六枝特区政府返还岩脚镇政府土地开发收益206万元。2012年至今，岩脚镇通过开发廻龙溪温泉度假村、市场综合体、岩脚新区一期工程，土地收益返还累计达到1100万元。目前，岩脚镇每亩土地出让金达到20万元左右。同时，岩脚镇财政收入从2011年的400万元开始大幅增长，2012年财政收入突破了800万元，2013年财政收入达到了1022万元。
1.3利用土地收益建设基础设施方面
从2011年开始，岩脚镇将土地收益用于小城镇基础设施建设、道路改扩建、“立改面”、旧城改造等方面，加快了小城镇建设步伐。
1.4取得成效方面
通过项目推动，岩脚小城镇现建成区面积5平方公里，建成区内人口3万人。岩脚示范小城镇通过一年多来的建设，在文化教育、医疗卫生、市政道路和社会保障等基础设施方面都得到了较大改善，城镇承载能力得到了进一步加强。支撑城镇发展的产业项目廻龙溪温泉度假村、岩脚华润循环经济园区和六枝特区北部商贸城等也在如火如荼的建设中。岩脚镇城镇建设取得的成果得到了省、市和特区的认可，2013年，岩脚镇在全省小城镇建设考评中名列全省第三名，2014年3月，岩脚镇由市级示范镇升格为省级示范镇。
随着新城区开发步伐的不断加快，以供水、污水处理和垃圾处理等为代表的一批基础设施项目相继开工建设，预计到2020年，岩脚镇老城区改造和新区建设完成后，城镇建成区面积将达到8.5平方公里，城镇人口将达到5万人，城镇化率将达到55%。
2岩脚镇的主要做法及经验
2.1主要做法
——上级支持，返还收益。六枝特区政府对岩脚镇的小城镇发展给予了强有力的支持，对符合土地总体规划的项目，采取招拍挂形式，由项目业主揭牌，土地出让金扣除相关开发成本、税、费等费用后，将土地出让金收益属六枝特区政府留存的纯收益部分的48%，全额返还给岩脚镇用于小城镇建设。同时，岩脚镇按照项目性质、土地用地性质与项目业主就土地开发返还收益部分进行了区分，采取全额返还业主，提供服务收取费用，土地整理后分成等方式，抓住了项目发展的切入点，获得了良好的效果。
——解放思想，敢于突破。岩脚镇充分发挥自身优势，以土地收益为依托，敢于大胆突破，通过招商引资吸纳社会资金，推动特色小城镇开发。一是政企合作开发方式。在岩脚新城区建设中，由企业垫资进行土地前期开发，岩脚镇与业主对征收土地进行分成，即项目业主把征收土地的10%的土地份额返还给岩脚镇。新区建设共征用200亩土地，岩脚镇将获得20亩的土地自主使用权。二是服务获取收益方式。贵州盛世利房地产公司打造的岩脚小城镇综合体项目用地50亩，由开发商全额投资建设。同时，开发商无偿为镇政府修建4000平方米左右的文化广场，并无偿配套该项目中涉及的基础设施、市政设施、道路等。除此之外，业主方每亩土地给政府15万元的分成收益，仅该项目就为岩脚镇获得了650万元的政府收益，增强了镇政府在基础设施建设中的财力。三是全额返还土地出让金方式。对于省重点文化项目的木贡温泉，岩脚镇在项目建设期间，对于项目给付的租用费用，镇政府全部用于该项目的通村公路的维修和改线建设，并将该项目土地收益返还镇政府的部分全额返还企业。通过这种方式加快推进廻龙溪景区开发，加快岩脚镇旅游基础设施建设。
岩脚镇利用土地收益返还实施的政企合作开发模式，在自身不花一分钱的情况下不仅完成了管网、广场、道路等基础设施的建设，还增加了地方财力。这是岩脚镇在自身财政薄弱、缺少项目资金前提下“摸着石头过河”的结果，是对符合本地特色的“PPP模式”的有益探索。
2.2经验总结
通过对岩脚镇特色小城镇建设的剖析，总结岩脚镇在发展中可借鉴的经验如下。
——规划引领促进特色小城镇建设。岩脚镇围绕打造集温泉度假为一体的文化旅游古镇目标，完成了《岩脚小城镇建设总体规划》、《岩脚镇控制性详细规划》和《岩脚镇古镇规划》，通过高标准规划作好顶层设计，引领项目建设。一是打造文化古镇。依照明、清时期岩脚的原始建筑风格，着手在老城区恢复古城建筑，按照徽派建筑风格，对岩脚老街的2000户房屋采取了修复性立面改造。为突出岩脚古镇川、滇、黔三地古驿站的历史底蕴，岩脚镇政府恢复了1公里的青石板步行街，建设完善给排水管网。重点推荐岩脚地理标志的面条、醋、臭豆腐、凉粉、糯米酒等旅游商品，重现“小荆州”的商业繁荣。二是突出风景旅游。依托省级风景名胜区廻龙溪山峰奇秀，水质碧绿，自然风光与古镇深度融合的特点，岩脚镇小城镇建设沿廻龙溪畔而建，着力打造城在景中，景在城中的山水、古镇空间融合的特色小城镇，把丰富的饮食文化，与悠久的人文景观、景区风景结合，形成宜居、宜游、宜购的旅游卖点。
——土地收益返还促进政府和项目“双赢”。小城镇建设中，基层政府共同面临乡镇财力弱、专项资金配置不到位、乡镇商业基础不强、交通制约突出、招商引资难度大等问题。将土地收益返还基层政府或返还项目业主的做法是拉动项目建设加速最直接的“撬杆”。一是壮大基层财力。土地出让收益全额返还的方式不仅壮大了基层财力，增强乡镇财政自给能力，为乡镇自主实施相关“美化亮化”工程提供了财政资金。二是调动基层工作积极性。土地收益返还解决了基层政府“巧妇难为无米之炊”的困境，极大调动了基层在小城镇发展的积极性和能动性。三是加快项目建设。土地收益返还项目业主无疑是对企业最为薄弱资金链环节的一剂“强心剂”，早开发、早建成、早收益的内在需求，再加上土地收益协议返还，极大提高了企业积极性，成为镇政府和项目业主加快项目建设的“原动力”。如岩脚镇市场综合体项目2013年4月28日签订协议以来，在短短的1年时间内完成了文化广场、主体建设、管网铺设等工作。廻龙溪温泉度假项目自2011年9月开工以来，建设速度不断加快，这个总投资8.88亿元的项目将于10月份全部竣工。
——项目带动小城镇发展。一是岩脚镇的综合市场将辐射岩脚镇周围涉及纳雍、织金两县的“五乡一镇”，投资方以商招商，现已经进驻的有重庆农副产品、小商品、五金机电等近20家商铺，在壮大了当地商业的同时，带动了当地人口集聚和增长。二是项目建设给岩脚镇带来了资金流、物流等发展要素的集聚，不断推动城镇扩容，带动当地人口就业。三是随着以六枝电厂为主的岩脚华润循环经济园区加快建设，岩脚大畅面业公司生产规模扩大，集五金机电销售和日杂百货经营贸易等为一体的市场综合体项目营业，将会对岩脚城镇发展形成较好的产业支撑。
——提高招商引资成功率。土地收益的返还，给予岩脚镇在招商引资当中更多的“自主权”和“话语权”。自2012年以来，岩脚镇先后引进了都匀大河民族旅游公司投资8.88亿元开发建设廻龙溪旅游度假村，贵州盛世利房地产开发有限公司投资2亿元开发建设市场综合体，贵州山林实业有限公司投资3亿元开发建设新城区，贵州增靖隆房地产开发有限公司投资5000万元开发建设综合农贸市场，中国华润电力有限公司投资50亿元开发建设六枝电厂等项目。到目前为止，岩脚镇共招商引资项目6个，招商金额64.2025亿元，到位资金8.7225亿元，完成投资6.4425亿元。
3对我市小城镇建设的启示
调研组在调研中也发现了岩脚镇在规划、组织、融资平台、人才和资金、土地开发等方面存在的问题。同时，也看到了岩脚镇发展主流向好，建设效果明显，经济后发优势突出，老百姓得到了真正实惠的客观实际。通过对岩脚镇走出的成功之路的分析，和对岩脚镇现在面临的困难和挑战针对性意见的提出，希望能为我市小城镇建设提供借鉴和参考。
3.1规划先行，突出特色
岩脚特色小城镇规划上，要充分考虑到工业化机遇同特色古镇打造、传统农业品牌发展之间的矛盾。岩脚镇要围绕国际标准旅游休闲度假城市的总体要求，研判六枝经济开发区机构进入岩脚新城后，短期内二产增速突飞猛进与古镇环境、文化底蕴的契合度。一是把特色古镇发展置于全省小城镇建设示范镇这一大背景下来谋划。特色小城镇打造不仅要有建设，还要有特色；不仅要有城镇，还要有自然景观；不仅要有居住要素，还要有商业元素；不仅要有基础设施，还要有完善社会保障。二是从区域经济整体发展的要求去布局。紧紧围绕“三化同步”要求，使传统农业乡镇与农产品加工产业融合，使以六枝电厂为主体的华润循环经济园与廻龙溪景区融合，使以旅游为主的特色小城镇建设与区域内工业化发展相融合，实现全局和局部的有机结合，形成以岩脚镇为节点的城乡一体化发展的新格局。三是着重生产和生活的协调。在制定规划时，既要考虑小城镇的共性元素，又要根据自身所处的特殊地理条件、资源优势决定的生产方式与人文环境决定的生活需求相协调，不能偏离消费导向，造成有特色小城镇外形，无满足消费服务的困境。
3.2完善组织架构，扩权强镇
调研中发现岩脚镇班子成员中缺专职副书记1名，缺副镇长2名，缺专职的规划方面的副镇长1名。针对这一问题，一是健全机构。配齐、配强基层班子，选任具有干事创业激情的年轻干部到乡镇任职，充分发挥“吃螃蟹”的精神，营造苦干、实干、巧干的良好发展氛围。及时把政治成熟的培养对象选拔到村干部岗位，特别优秀的选为村党支部书记，配齐配强村、居“一把手”，实现政令通达，落实有力。二是赋予乡镇必要、独立的行政管理权限。按照7月16日，贵州省人民政府令第156号《省人民政府关于公布赋予行政管理体制改革试点乡镇部分县级经济社会管理权限基本目录的决定》规定，真正赋予水城县玉舍镇、发耳镇、六枝特区郎岱镇、岩脚镇、木岗镇、钟山区大湾镇、盘县柏果镇、羊场乡、石桥镇等9个列入全省行政管理体制改革试点乡镇，享有县级182项经济社会管理权限。扩权强镇，以下放管理权限到9个省级示范乡镇为突破，以强有力的改革举措刺激当地经济强有力的增长，拉动全市特色小城镇建设迈向新台阶。
3.3设立乡镇投融资平台公司
调研中我们了解到，前段时间省里面有针对岩脚镇发放的250万的小城镇建设贴息贷款，但是镇政府因为没有固定资产抵押，所以金融部门不同意放贷的问题。针对这一问题，一是探索建立乡镇投融资平台。市、县两级的投融资平台公司均是针对本级重大项目开展所设立的融资平台，乡镇融资获得市、县两级投融资平台支持的可能性不大。同时，针对乡镇申报国家、省级的专项贷款所要求的抵押规模不大，经济基础好的乡镇完全可以通过自我设立投融资平台的形式达到拓展融资渠道的目的。乡镇投融资平台设立可以采取两种模式，一种是在经济基础好，自身有较多积累的重点乡镇，探索建立乡镇自己的投融资平台公司，由政府注资或者注入资产来成立。如岩脚镇可以将与企业土地收益分成中的企业返还给镇政府20亩的土地注入平台公司，成为平台公司的资产从而开始运作。另一种是行政区域相连的乡镇共同作为出资人，共同出资成立一个投融资平台，通过注入资金、资产等方式扩大平台规模，满足集体融资需求。二是针对性选取抵押物。对于没有实力成立投融资平台且急需抵押的乡镇，可以通过与区域内村级集体经济组织签订协议，确定收益分成或给付一定费用，以村级集体经济资产设置抵押，乡镇获取贷款，到期负责偿还方式破解抵押难题。也可以探索将县级部门在乡镇的资产，采取有偿转移的方式，作为乡镇投融资平台的注资，取得收益后，原所有权人与乡镇共同分成的方式进行抵押操作。
3.4人才和资金保障
调研中还发现，岩脚镇面临人才缺乏和上级承诺资金不到位的问题，这两个问题在乡镇工作中存在普遍性。一是加强人才配备。现岩脚镇在职在编的有130余人，借调出去20余人，实际镇政府只有100人左右，不能满足工作需求。同时，岩脚镇新招录的部分乡镇工作人员和特岗教师因各种原因，宁愿支付违约金也不愿留在当地工作。基层缺人才、留不住人才的问题突出，反映出了基层条件差、待遇低、工作忙的常态下个人升迁难、流动难的现状。人事部门应当畅通流动机制，让想来基层、服务基层的干部职工有到基层任职的公考、招考、选拨机会，让基层所需的专业性人才有差别化的进入途径，让符合遴选条件的干部职工有畅通的机制保障。二是督促配套资金落实。岩脚镇在敬老院功能完善上改造用了90万元，省市县三级配套资金75万只得了15万尚缺60万元。改造社区管理服务中心花费30万元，县民政局承诺的20万元没到位，全靠土地收益返还。配套资金到位不及时是乡镇面对的另一难题，各级、各部门用于乡镇项目建设的配套资金应当尽快督促落实到位，以配套资金及时、全额的到位，把落后乡镇的项目“扶上马”，把经济基础好的乡镇项目“送上一程”，让低财政收入的乡镇“强筋壮骨”。
3.5作好土地开发这篇文章
如何做好土地储备整理是加快小城镇建设的有力切入点。一是盘活存量。充分发挥农村建设用地整理的契机，结合撤乡改镇、移民搬迁、撤村建社区、旧村整治、农村基础设施建设等项目，因地制宜开展土地挂钩（置换）、土地权属调整以及废弃闲置地的开发利用等多种形式，增加新增建设用地量。二是加快土地手续办理。随着小城镇建设和乡镇“三化”项目推进，土地手续办理时限越来越制约当地的发展，应采取土地审批“能并不串”，“能合不分”的原则，在具有综合管理功能的环节搭建管理平台，通过规划、土地管理部门牵头，各有关部门并联审批和办理报批方式，实行“一站领证”。
我们应当看到，大力发展小城镇是我市实现全面小康的必由之路。岩脚的经验告诉我们，通过土地收益返还这一重要手段，尊重基层首创精神，充分发挥市场的决定性作用，从而打破资金瓶颈，对乡镇自力更生发展小城镇建设有着重大的现实意义。
课题指导：李新益
课题成员：李 玲、刘 宗
执 笔：刘 宗
编辑：刘 宗
