市水城县农业局课题组

　　〔内容摘要〕　本文对水城县农业综合执法的现状和问题进行了分析，并针对执法工作中存在的问题，提出几点对策建议。
　　〔关 键 词〕　农业执法　现状　对策

　　近年来，水城县农业行政主管部门和执法机构积极履行法律法规赋予的执法职责，依法监督管理，加强行政执法，在强化农业基础地位、维护市场经济秩序、保障农业结构调整和保护农民合法权益等方面做出了应有的贡献，对促进农业生产发展、有效遏制坑农害农现象、维护农村社会稳定、助农增收起到了十分重要的作用。
　　1发展现状
　　1.1 建立健全了农业综合执法机构
　　水城县根据农业发展新阶段对农业行政执法体制改革和工作的需要，从2010年开始筹建农业综合执法机构。通过近一年的调查、研究、酝酿，结合水城县的实际情况，围绕农业综合执法的职责范围、机构设置等，将农业行政执法资源进行了合理的配置和整合，于2011年7月将原水城县农业执法大队、水城县畜牧执法大队合并，组建水城县农业综合执法大队，归口于农业局管理。明确农业综合执法大队为全额拨款的副科级事业单位，核定编制25名（其中管理人员10名，专业技术人员15名），设大队长1名（副科级），副大队长2名（股级）。目前，实有在编28人，实际在编在岗6人，其中科员3名、专业技术人员1名、管理人员1名、工人1名。
　　组建后的农业综合执法大队主要承担授权履行农业行政执法职责；依法办理涉农违法案件，行使法律法规授权农业行政主管部门相对集中后的各行政处罚权，含种子、农药、兽药、饲料、种畜禽、草种、渔业（除渔船安全管理外）、动物（除动物防疫、卫生监督外）、农机（除农机安全监理外）、饲料原料转基因生物安全管理、草原和知识产权中的各项行政处罚权。履行了农资市场监管、农资生产经营培训、农业违法案件查处、农资质量事故纠纷调查处理和农业行政处罚等农业综合执法职能。
　　1.2 农业综合执法工作取得一定成效
　　农业综合执法大队依法开展了农业综合执法工作，与公安、质监、工商等行政管理部门，组建打击农资专项整治行动工作领导小组，建立健全联协会议制度，强化联合执法，严厉打击销售假劣种子行为，重点打击种子流动商贩，杜绝未审定杂交种子在市场上流通。在严把农资渠道、封堵假冒伪劣农资、打击坑农害农者的行动中，发挥了主力军的作用，为全县广大农户使用种子、化肥、农药上了安全保险，举报（投诉）率明显下降，上访案件明显减少，达到了农业增效、农民增收的目的。
　　近年来，共检查农资市场1645场次，出动执法人员2646人次、执法车辆578台次，检查农资经营企业（户）、养殖场1632场户（次），其中养殖场138场次、兽药经营户123 户次、农药经营户217 户次、化肥经营户475户次、饲料经营户478户次、种子经营户201户次。开展“瘦肉精”监测3200余头（只）份。调解纠纷涉农案件3起，依法立案查处违法经营农资37件，没收伪、劣农资产品4780公斤，罚没款72009元。通过对违法经营农资行为的严厉打击，有效震慑了全县农资违法经营行为。
　　2存在问题
　　2.1 农业综合执法大队性质定位不准确
　　农业综合执法大队对外代表农业局行使农业综合执法职能，从行政执法本身的工作性质来说，农业综合执法大队应当是行政性质，是归口于农业局管理的行政机构，农业综合执法人员应当是国家公务员或参公管理人员。在机构改革时，农业局行政编制不多（全局行政编制19名），自身无力将农业综合执法大队设定为行政性质，只是经过编制部门批准设立全额拨款的副科级事业单位，人员内部调剂。由于多方面的原因，新组建的农业综合执法大队就难免存在“几不象”，即机构设置不规范、性质定位不准确、人员配备不科学。
　　2.2 农业综合执法大队的装备较缺乏
　　农业综合执法大队虽然装备了取证设备和基本办公设备，但农业综合执法专用车辆难以固定。在开展农业综合执法行动和发生农业突发案件时，车队不能及时调遣执法车辆使用，明显不适应现行涉农违法犯罪作案隐蔽、手段高明的形势，特别是种子、化肥、农药等农资生产经营分布面广、点多线长、季节性强、错综复杂，加之工作任务繁重、责任重大，高费执法办案时有发生。“只配枪不配弹”。在缺乏农业综合执法专用车辆等情况下，做“无米之炊”的工作，难以适应“战场”需要和无法作出快速及时反应，使违法行为得不到及时查处。在具体执法工作中，执法人员没有执法服装，执法权威难保证。全国统一清理整顿着装后，综合执法人员取消了统一着装，只能穿着五颜六色的便服执法，行政管理相对人认为农业执法机构是“杂牌军”，常常发生对农业执法的抵触甚至抗法事件，执法人员人身安全受到威胁，农业行政执法的严肃性和权威性难以保证。
　　2.3 农业综合执法经费不足
　　农业综合执法大队成立四年来，农业综合执法经费未纳入财政预算，每年从单位公用经费中适当划拨1-2万元作为执法经费，很难满足农业综合执法工作的需要。由于农业综合执法经费缺乏保障，“有钱养兵，无钱打仗”，除不利于农业综合执法大队主动履行职责和发挥农业综合执法效能外，还导致农业综合执法力度小、效率低，重大案件难以办结，在一定程度上导致了农业综合执法人员“工作不安心、上班不静心、领导不称心”。
　　 2.4 农业综合执法人员的待遇较差
　　农业综合执法人员开展农业综合执法工作非常辛苦，经常风里来雨里去，常年奔波于乡村，很多时候节假日也得不到休息，在查处农业违法案件、农资市场时，经常要接触农药等有毒有害物质，使身体健康受到严重影响。同时，执法者与违法者是两个对抗的主体，矛盾突出，农业综合执法人员常常要受到违法分子的辱骂、殴打，人身安全受到一定威胁。鉴于农业综合执法工作的特殊性，农业综合执法人员的执法办案岗位津贴缺乏保障，与司法、纪检、审计等岗位人员相比，办案岗位津贴为零。长期从事农业综合执法工作而编制为事业性质的农业综合执法人员，在职称的评审上无技术推广成果，评定职称也受到一定影响。在工资待遇和职称评定方面产生两不靠的情况，严重挫伤了广大农业综合执法人员的工作积极性、主动性和创造性。
　　2.5 农业综合执法人员的能力较低
　　农业综合执法大队中，很大一部分农业综合执法人员是从单位内部进行调剂的，虽然取得了农业综合执法资格，但法律知识面窄，精通专业技术的人员甚少，在农业综合执法检查和案件处理时，对法律条文理解不透，处罚时不能严格按照执法文书的格式填写，颠倒、遗漏和跳越执法程序等不规范现象时有发生。加上执法技巧和执法艺术水平不高，因此，不能正确行使农业综合执法职能，严重制约了农业综合执法效能的发挥。
　　2.6 农业综合执法意识不强
　　相比公安、工商、质监等行政执法部门而言，农业行政主管部门的执法意识相对淡薄一些，随意性相对大一些，而农业综合执法面向的是广大农村，面对的是广大农民，农业综合执法人员不同程度地存在想执法、但不敢强硬执法的思想。加上广大农民对农业法律、法规知之甚少，守法、用法的自觉性不高，对农业综合执法不配合等，在一定程度上影响了农业综合执法的效果和推进依法治农、依法兴农的步伐。
　　 2.7 农业综合执法存在空白
　　由于农业综合执法的基础设施差、执法能力低等原因，影响了农业综合执法的正常开展，甚至还存在一定执法空白，如转移基因生物安全管理、蔬菜种子管理、食用菌种管理、化肥质量管理、农产品质量安全管理、基本农田保护等方面的农业综合执法都还十分薄弱。
　　2.8执法机制不健全
　　有关执法制度和配套的监督约束机制还没有真正的建立健全，如《农业行政执法举报奖励制度》、《农业行政执法责任制考核办法》、《农业行政执法人员守则》、《农业行政执法人员责任追究制度》等规章制度，在一定程度上影响了农业综合执法工作的正常开展。
　　3对策建议
　　3.1 强化认识,增强农业综合执法责任感
　　第一，实施农业综合执法是落实《农业法》的重要举措。《农业法》明确规定：“县级以上地方人民政府农业行政主管部门应当在其职责范围内健全行政执法队伍，实行综合执法，提高执法效率和水平”。第二，实施农业综合执法是农业行政主管部门转变职能的重要内容。随着市场经济体制的不断完善和农业现代化进程的加快，农业行政主管部门要适应形势发展的要求，积极转变职能，加强面向社会、面向市场的监督管理；坚持依法行政，建立和完善法治化管理的运行机制。第三，实施农业综合执法是服务“三农”的迫切要求。当前，我国农业和农村经济正处于新的发展阶段，建设现代高效农业、发展农村经济、增加农民收入将面临着许多新的问题，粮食安全、农业结构调整、农业产业化经营、城乡一体化建设和减轻农民负担等都涉及到广大农民利益的调整，特别是规范农资市场秩序，查处违禁农资，发展无公害、绿色农产品和有机食品等，都必须充分运用法治手段，切实保护广大农民的利益，保障农业发展和农村稳定，促进农村经济社会的全面发展。
　　3.2创新体制，妥善处理三层关系
　　一是正确处理好综合执法与法制工作的关系。综合执法机构专司具体的农业行政执法，并接受法制机构对其执法工作的指导和监督；法制工作机构主要负责执法体系建设和法制监督工作，并承担主管行业行政复议工作，主持同一级执法机构办案产生的听证、行政诉讼、行政理赔等。二是正确处理好综合执法与专业执法的关系。在实行综合行政执法改革中，专业执法可以在法律法规授权的职权内相对独立执法，如农机具、知识产权和渔政执法，也可以与综合行政执法机构统一执法，其执法主体地位不变。三是正确处理好综合执法与技术推广的关系。实行综合行政执法改革后，技术推广事业单位不再承担行政执法任务。
　　3.3加强领导，确保农业综合执法落到实处
　　政府要把实施农业综合执法作为农业和农村工作的一项重要任务，摆到重要的议事日程，统筹安排部署。分管农业和农村工作的领导同志要亲自研究解决农业综合执法中遇到的问题。农业行政主管部门要适应市场经济发展的新形势，加快自身的职能转化，把农业综合执法列为工作的重中之重，要确立“农业局长不抓执法就不称职，农业执法大队长不履行法定职责就为失职”的理念，千方百计地推动农业综合执法工作的开展；编制部门要做好农业综合执法机构的人员编制工作；财政部门要支持农业综合执法体系建设、保障工作经费和装备配置。
　　3.4整合资源，完善农业综合执法体系建设
　　目前，由于执法人员少，难以承担繁重而又具体的农业综合执法任务，需进一步对现有的农业综合执法资源（机构、编制、人员、经费、车辆等）进行整合。逐步完善农业综合执法体系建设，进一步明确农业综合执法大队属于行政单位或财政全额预算拨款并参照公务员管理的事业单位，受农业行政主管部门委托行使农业行政管理方面的监督检查、行政执法和行政处罚权。
　　3.5强化装备，提高农业综合执法的效率和水平
　　农业综合执法大队要有相适应的办公场所，即要有“三室一窗”（执法办公室、复议听证室、信息档案资料室和政务公开窗口）配置，要有专门的农业综合执法设备，应配备农业综合执法专用车、通讯设备、照相机、摄像机、电脑、执法服装和简单实用的其他取证设备等。
　　 3.6 保障经费，促进农业综合执法健康发展
　　解决经费来源，给予必要的财力支持是搞好农业综合执法的关键。政府应当积极解决好农业综合执法的工作经费和执法人员办案岗位津贴问题，县政府每年将工作经费和执法人员办案岗位津贴纳入财政预算，工作经费每年不低于5万元，办案岗位津贴480元/人.月。按照“条块结合，以块为主”的原则，预算列支农业综合执法事业经费，并在“农业执法监督”会计科目中列支、拨付。农业综合执法机构的罚没收入上缴县级财政后实行全额返还，并严格执行收支两条线管理的规定。
　　3.7 规范行为，树立农业综合执法的良好形象
　　一是强化“四个转变”。农业综合执法人员由过去只懂单一执法变为胜任综合执法的多面手，由依赖型执法向独立型执法转变，由被动式管理向主动执法转变，由突击性监督检查向执法经常化转变。二是加强机制建设。建立健全农业综合执法责任制度、错案追究制度、案件统计报告制度和重大处罚备案制度等。三是强化学习培训。坚持农业综合执法人员年度培训制度。农业综合执法人员每年接受培训的时间不得少于40学时。通过培训，进一步提高农业综合执法人员的政治业务素质和综合执法基本技能。四是强化公正执法、文明执法。坚持持证上岗、亮证执法，严格按照法定程序执法，做到公开、公平、公正，进一步提高农业综合执法的透明度。

　　课题组成员：段　胜　朱凡松　李俊霖
何天丽　黄　进
编辑：巴　玮