六盘水市农委

　　〔内容摘要〕　市农委组织人员对农村土地承包经营权确权登记颁证工作进行调研，并就今后相关工作提出了建议。

　　〔关 键 词〕　农村　土地　确权　颁证

　　农村土地承包经营权确权登记颁证是深化农村综合改革的基础工程，也是稳定土地集体所有权，落实土地承包权，放活土地经营权的关键一环。为了摸清我市土地确权登记颁证底数，破解土地确权登记颁证工作难题，保证全市土地确权登记颁证工作如期完成，切实奠定农村综合改革的坚实基础。我委组织专班，深入基层，围绕土地承包经营权确权登记颁证工作进行了全面的调查研究，现将情况报告如下：

　　一、基本情况

　　2014年10月，水城县获农业部批准为贵州省农村土地承包经营权登记颁证整县推进试点县。水城县抢抓机遇，先行先试，探索经验，为全市推动土地确权打响“第一枪”。在此基础上，我市六枝、盘县、钟山区先后开展土地承包经营权确权登记颁证工作，取得阶段性成效。截止6月24日，我市共培训人员30430人次，发放宣传资料257.15万份；共有80个乡（镇、办、社区）、914个村（居）正在开展确权登记颁证工作。全市已完成实测面积（外业入户调查）465万亩，占国土二调耕地面积的100.58%；完成内业数据处理465万亩，占国土二调面积的100.58%。其中，六枝特区完成实测面积和内业数据处理80.8万亩，占国土二调面积的79.74%。盘县完成实测面积和内业数据处理190万亩，占国土二调面积的100.73%。水城县完成实测和内业数据处理174.12万亩，占国土二调面积的111.78%；钟山区完成实测和内业数据处理20.08万亩，占国土二调面积的121.18%。全市已有535个村完成审核公示，其他村正在进行一轮公示。

　　二、主要措施

　　（一）强化组织领导，凝聚工作合力。为了保证确权进度，提高确权质量，各地成立县、乡、村三级领导协调结构，制定工作方案，明确工作职能，形成各司其职、分工协作的工作格局，有力推进了确权工作落地。水城县成立了以县长任组长，分管领导为副组长，各相关职能部门主要负责人为成员的确权登记颁证领导小组。健全的职能机构为全市农村土地经营权确权登记颁证工作顺利推进提供了坚强有力的组织保障。

　　（二）注重宣传培训，营造确权氛围。宣传土地确权政策，培训确权颁证业务是农村土地确权登记颁证顺利推进的先导工作。各县区结合各自实际，围绕土地承包相关法律法规、土地确权登记工作操作规范等实用内容，创新宣传培训方式，扩大宣传培训范围，提升宣传培训实效，进一步消除群众疑虑误解，争取群众理解支持，减少工作牵绊掣肘，有序推动了工作开展。

　　（三）加强督促引导，按期调度进展。各县乡建立工作调度督查机制，成立工作专班，调配专职人员，明确工作职责，利用召开例会、定期督查、实时调度等方式加强农村土地登记确权颁证督促引导，倒排工期，把握节点，灵活作业，确保工作进展。

　　（四）严把重要关口，提升工作质量。农村土地确权登记颁证工作点多面广，流程长，环节多，从测绘到航拍，从指界到公示，每个环节都事关工作全局，影响工作进展。各县区严把土地确权登记颁证各关口，规范工作运行，提升了工作质量。

　　（五）积极对接争取，保障资金到位。资金足额到位是推进土地确权登记颁证如期实现的重要保障。各县区工作任务重，经费需求大，按照中央、省市补助，县乡自筹的原则，各县区用好政策，积极对接，主动争取，但与土地确权登记颁证的资金需求仍存在差距。据统计，全市农村土地确权登记颁证共需资金17068.23万元，已到位8771.5万元，到位率只有51.39%。其中，六枝特区土地确权共需资金3526.6万元，已到位1728.05万元，到位率49%。国家补助1013.3万元，省级补助506.65万元，市级补助506.65万元，已到位188.1万元，县级支持1500万元，已到位20万元；盘县土地确权共需资金7492.6万元，已到位3279.65万元，到位率43.77%。国家补助1886.3万元，省级补助943.15万元，市级补助943.15万元，已到位350.2万元，县级支持3720万元，已到位100万元；水城县土地确权共需资金5617.63万元，已到位3400.4万元，到位率60.53%。国家补助1557.7万元，省级补助778.85万元，市级补助778.85万元，已到位778.85万元，县级支持2502.23万元，已到位285万元；钟山区土地确权共需资金431.4万元，已到位363.4万元，到位率84.23%。国家补助165.7万元，省级补助82.85万元，市级补助82.85万元，已到位82.85万元，县级支持100万元，已到位32万元。总体而言，国家和省级配套资金都已下发到位，市级和县级支持资金配套滞后，相较而言县级到位资金与预算存在差距最大，全市土地确权登记颁证资金到位率只有51.39%。由于资金到位与实际需求存在鸿沟，已经成为影响工作推进的“瓶颈”。

　　 （六）严格资料管理，规范工作运行。土地承包经营权确权登记颁证中的影像、图纸、文字等档案既是珍贵的历史资料，也是后续完善工作、处理纠纷的重要凭证。规范档案制作，严格档案管理应纳入土地确权基础工作。

　　三、存在问题

　　（一）农户问题。传统思想束缚。土地是农业基本生产资料。长期以来土地是农民生存之本的理念深入人心，受此传统思想影响，部分农民惜地爱地意识强烈，不愿开展土地确权，甚至认为确权与否都不能改变其拥有经营权的事实，对确权持消极态度，配合不够导致确权工作滞后。法制意识不强。农户自行置换、流转土地，由于不保留相应的契约和证明资料，随着时间推移，进行确权时举证、取证困难，造成双方或多方纠纷难以调解，确权较难推进。外出人数众多。我市是劳务输出人口大市，每年春节过后，大量的农户户主，青壮年劳动力纷纷外出打工谋生。致使入户调查、现场指界、张榜公示等工作中，土地承包农户不能到场配合工作，造成土地承包确权登记颁证工作整体拖后。

　　（二）历史问题。一是土地面积前后不符。由于历史原因，测量技术手段落后和以产量定面积等因素存在，造成二轮土地承包面积与实际面积误差较大，预计此次确权面积会超出国土“二调”面积20%左右。二是性质变更土地确权难。部分地区在林改期间，将部分农户原有承包耕地误发包给林业承包大户植树造林，承包大户已持有林权证，现在农户要求对这部分土地进行承包经营权确权登记颁证，还有界限已经打破的建设用地、绿化用地、设施农业基础设施建设用地也被农户要求确权到户，但按照现行法律无法进行确权。三是闲置土地确权难。撂荒地、轮闲地沦为闲置土地，由于多年没有耕种，导致四至界限不明甚至找不到地界，航拍照片也无法显示耕地。根据目前条件不能按照农户要求进行确权登记颁证。

　　（三）公司问题。航拍测绘工作是农村土地确权登记颁证工作的前期工作，是土地外业调查的主要内容。各县区通过招标方式确定土地确权测绘单位。比如，水城县采取公开招投标方式，由贵州省第一测绘院、北京世纪国源科技发展有限公司、辽宁宏图创展测绘勘察有限公司、 贵州地矿测绘院、广东南方数码科技有限公司、武汉辉宏测绘科技有限公司等6家公司进行农村土地确权登记颁证测绘工作。测绘涉及航拍、定位、数据录入等工作，技术含量高，精准度要求高。但是，部分外业调查，航拍测绘中标公司存在推进工作缓慢，频繁更换人员，作业人手不足等问题。影响测绘精度，拖累工作进度，为后续工作埋下隐患。 

　　（四）技术问题。航拍影像图为内业数据制作提供原始依据，影像图的清晰与否直接影响到数据的真实性。各地区普遍反映，影像图成像模糊，现阶段影像图可用程度较低，如果农作物遮挡土地边界或农户丢荒多年的承包地被荒草灌木类覆盖等情况出现，影像图上显示无法分清地界，无法发挥航拍图的真正功效，进而为实际测量地块带来困难，严重阻碍工作进展。一定程度上成为迟滞土地确权登记颁证进度的一大原因。

　　（五）纠纷问题。由于历史原因、测绘指界不清等综合因素，土地矛盾复杂多样，确权问题层出不穷，成为农村土地确权登记颁证中各类纠纷频发的“导火索”，不仅阻碍确权登记颁证步伐，更影响了社会和谐稳定，为上访、闹访等群体事件发生埋下了“伏笔”。六枝特区中寨乡平基村流转土地给公司栽种猕猴桃，公司两年未付土地租金，农户要求付清流转费用才肯确权，无法协调农户指界；猕猴桃基地修建产业路未给农户赔偿，农户要求对产业路占地进行确权，确权难度大。牂牁镇半坡村，移民新村组是搬迁组，入迁后半坡村把集体土地划分他们种植，有些移民户也自行开荒土地，移民户要求对集体土地和开荒地进行确权（但又无确权依据）。有些本地农户外出务工回来却发现无地可种的窘况，导致民怨沸腾。

　　四、对策建议

　　（一）加大宣传力度。农村土地确权登记颁证工作涉及农村千家万户的利益。针对不少农户法制观念淡薄，登记确权意识不强的现实，各县区要继续加大宣传力度，做到宣传工作要贯穿工作始终，督促各乡镇定期组织相关工作人员学习土地承包相关法律法规、土地确权登记工作操作规范，并重点就法律法规及阶段性工作要求进行再宣讲、再培训，全面提升工作指导水平。在此基础上，利用广播、宣传单以及QQ、微信等传统和现代手段构建大宣传格局，做到政策、法规等信息到乡、到村、到组、到户，确保人人知晓，人人理解。

　　（二）重视矛盾化解。加强督促指导，严格依法办事，切实履行职责，按照路线图、时间表稳妥推进土地确权登记颁证各项工作，从源头上减少矛盾纠纷“增量”，同时积极化解纠纷“存量”。对矛盾纠纷要分类管理，分类施策，综合应用法律、行政、经济等手段，做到晓之以理，动之以情。要本着“解决问题，避免激化”的原则，提升工作人员处置纠纷水平。要完善县乡纠纷仲裁机构建设，增强纠纷仲裁机构的权威性、公信力，切实发挥调解仲裁功能，保证矛盾纠纷就地化解，降低行政成本，维护确权秩序，加快确权进度。

　　（三）抓好统筹协调。切实发挥领导小组、工作专班的职能职责，进一步理顺体制机制，完善配套体系，切实做好统筹协调。要经常性深入镇、村、组指导工作开展，与各镇乡密切配合，秉持于法有据，于情有理的精神，合力破解历史遗留问题。各乡镇和测绘公司要对进度数据进行一周一报，在各项工作问题上密切交流。县区确权部门要每周召开一次确权工作推进会议，对每周的工作进行总结、整理，对存在的问题提出全新的应对之策。同时，各县区应加大资金筹措力度，千方百计补齐资金“短板”，保障土地确权颁证工作如期完成。

　　（四）做好公司对接。加大进村入户调查、航拍测绘等工作力度，积极与中标企业做好对接协调，及时反馈问题。督促测绘公司增派熟悉业务的技术人员，加大科技攻关，着力解决诸如影像图模糊、清晰度不够等技术问题，保证原始数据的准确性、完整性。同时，各县区要结合各自实际，与测绘公司进一步达成共识，积极做好“回头看”工作，对历史影像资料进行查漏补缺，修改完善。对下步工作中出现的问题，要积极主动协调乡镇、村组进行纠错。严格按照时间表、任务图将工作责任落实到底，保证工作进度和质量。

　　（五）推动成果运用。《农村承包土地的经营权抵押贷款试点暂行办法》于3月15日正式实施，我市六枝特区、盘县、水城三个县区作为试点县名列其中。随着我市农村土地登记颁证工作进入尾声，土地承包经营权进入市场条件基本成熟。应借助试点的东风和两年豁免期的政策利好，大胆创新，积极推进，探索出可复制可推广的“两权抵押”六盘水经验。要推动土地登记颁证工作成果运用，建立市县乡三级农村产权交易中心，完善组织设置，健全规章制度，建立相关数据库，提升信息化水平，做到数据储存科学，数据调用严格，数据处理规范，确保农村土地产权交易公平、公正、公开，切实维护农民利益，激活农村土地活力。2016年3月30日，盘县保田立华种养殖专业合作社从下保田村31户农户流转的位于保田镇下保田村青龙山的210亩土地经营权向保田信用社贷款120万元，用于软籽石榴种植，实现了我市“两权抵押”零的突破。盘县还将加大与银行金融机构协商，扩大两权抵押贷款规模，将贷款面在全县普及，争取到年底贷款余额达到3亿元。下一阶段，在总结有益经验的基础上，各县区也将逐步扩大“两权抵押”试点范围，从而有效缓解农村发展投融资压力。