六盘水市经济和信息化委员会

　　〔内容摘要〕　近年来市县在工业园区经营管理方面都进行了大胆尝试，人事管理、开发建设、财税管理、机构建设、行政审批等各个方面都取得了突破。然而，随着工业园区的不断开发、建设，以工业园区管理体制改革创新为着力点，建立充满活力的创新创业体制、公平有序的社会管理体制、精简高效的行政管理体制，依然是全市工业园区又好又快发展的重要生命线，仍需进一步探索。
　　〔关 键 词〕　工业园区　经营管理　创新　调研

　　一、工业园区建设发展基本情况
　　截止目前，我市共布局建设了11个工业园区，其中，红桥、盘北、两河、六枝经开、董地工业园区为省级经济开发区；纳入贵州省100个产业园区成长工程调度10个，两河、董地、盘北、水月工业园区纳入全省30个重点园区管理，水月、红桥产业园区获得国家和省级新型工业化产业示范基地，红果经开区获得国家循环化改造试点园区和省级新型工业化产业示范基地，董地工业园区获得省级新型工业化产业示范基地和省级百亿级产业示范园区。
　　经过近几年的发展，我市工业园区建设取得了重大突破：经济总量迈上新台阶，全市工业园区规模以上工业总产值由2012年的550亿元提高到2015年1192亿元，2016年上半年完成519亿元；完成税收由2012年的14亿元提高到2015年68亿元，2016年上半年完成33亿元；产业结构呈现新局面，全市产业园区形成了以电力化工、装备制造、建材等产业为主，与其他产业融合发展的产业空间布局，以煤炭及相关产业为主的重工业与轻工业的比例调整到96.18:3.82，轻工业占比较2012年有较大提高；项目建设取得新成效，截止目前，全市工业园区累计完成投资突破1200亿元，全市工业园区实际开发面积56.4平方公里，红桥等7个产业园区核心区基本实现“七通一平”，盘南等4个产业园区核心区基本实现“五通一平”，累计入园项目近800个，仅今年上半年入园项目达到204个。
　　二、工业园区经营管理状况调查
　　（一）开发管理现状
　　一看管理模式。依据政府、工业园区管理机构和企业三者相互关系即三者力量的配比关系，可以将工业园区管理模式分为三种：1.行政主导型，即政府派出的管理机构园区管委会只负责在各部门之间进行协调，无园区经营公司或园区经营公司形同虚设，发耳、岩脚工业园区主要采用这种管理模式，虽设管委会，但主要还是由当地政府或开发区主导建设和管理。2.企业管理型，即以企业作为园区的开发者与管理者，路喜工业园区应为企业管理型，只是设置了工业园区管委会，加强企业与政府各职能部门之间的协调和服务。3.混合型管理，即“管委会+公司”模式，从工业园区管委会与园区开发公司关系区分，混合型管理模式可细分为政企混合和政企分开，严格讲，除钟山经济开发区等个别开发区以外，其余工业园区的开发公司仍然未达到人员全体企业化和独立经营。
　　 二看经营模式。全市5个省级经济开发区管委会作为市政府派出机构，除钟山经济开发区外，其余委托县区代管；除省级经济开发区外，其余工业园区管委会均作为县区政府派出机构。但从管理模式看经营模式，可将我市工业园区的经营分为三种类型：1.单纯政府派出机构模式，如发耳、岩脚工业园区，经营公司基本形同虚设；2.国资公司经营模式，按照企业需求的市场化运作，主要承担工业园区内的基础配套的开发建设、管理以及融资等功能。全市此类工业园区的投资开发总公司或专业公司在12家左右，公司总资产100亿元左右，累计融资已经达到40亿元以上。3.官助民办模式，如路喜工业园区，企业主导工业园区的经营管理，管委会主要为企业做好协调服务。
　　（二）管理机构状况
　　目前，全市工业园区均成立了管委会，但机构职能、性质、规格和内设或派驻机构等存在差异，特别是省级工业园区之间、各县（特区、区）工业园区之间差异比较大。
　　机构职能方面。全市工业园区管委会主要有两种情况：一是单纯承担经济管理职能，工业园区管委会只负责工业园区的经济管理服务工作。该类工业园区规划范围虽然也涉及部分乡（镇、办），但对于所涉区域范围内的行政和社会事务由所在地行政区划单位管理。各县区直接管理的工业园区除大河经济开发区外基本上属于这种类型，全市共有6个。二是既承担经济管理职能又承担社会管理职能，此类工业园区均为经济开发区，开发区代管了部分乡（镇、办），有的还是作为城市新区或城区的重要组成部分。这种工业园区的管理机构，除了人大、政协、法院、检察院、兵役等工作没有管理外，其它所有经济、行政、党建和社会事业管理原则上由其负责管理，这类开发区全市共有6个（含市级经济开发区）。
　　性质和级别方面。全市在早期批复的省级经济开发区为行政单位，后批复的省级经济开发区管委会性质或行政或事业单位，尚未明确；其余非省级经济开发区的工业园区全为事业单位。全市省级经济开发区级别为正县级，其余除发耳工业园区、岩脚工业园区为正科级外，剩下的5个工业园区均为副县级，特别地，六枝经济开发区作为市委市政府的正县级派出机构，实行“一区三园”的管理模式,含木岗、路喜两个副县级工业园区和1个正科级岩脚园区办，但截止目前，六枝经济开发区“一区三园”的管理体制尚未理顺。
　　内设机构方面。除两个正科级工业园区外，其余工业园区的内设管理机构一般按照“一办多局”设置，另有部分工业园区设有建设服务中心、社区服务中心等，各工业园区管理机构一般设置内设机构5-10个。其中，5个省级经济开发区平均设置内设机构8个;其余副县级工业园区内设机构平均5个左右；除个别地方工业园区（如水月园区）派驻国土外，全市仅经济开发区（含市级）工业园区设有质监、国土、税务、公安、工商等派驻机构。其中，除国土、公安派驻全部经济开发区外，其余派驻机构在各开发区的情况各不相同，钟山、红果经济开发区分别派驻机构6个左右，其余经济开发区派驻机构2个左右。此外，个别经济开发区虽设置派驻机构，但尚未实行双重管理。
　　（三）人事管理现状
　　据初步调查，全市工业园区管理机构核定编制人员数（含有行政、事业编制）共计584人，实际在职人员808人。一级领导班子基本全部搭建完毕，二级机构尚未完全配置到位，内设机构人员配置数量差别很大，部分内设机构仅1人。工业园区在自主选人用人方面还不灵活，除一般工作人员采取招聘社会人员充实外，尚未形成社会化、企业化的人事管理体制。
　　领导干部配备情况。6个经济开发区(含市级)一级领导班子全部配齐，管委会(含党工委)共核定领导职数36名，每个经济开发区核定正职数2名，副职数4名，经济开发区基本按核定数配置。其余工业园区管委会(含党工委)共核定领导职数23名，实际配备领导职数不足核定数。特别地，全市所有工业园区党工委书记、管委会主任职务由所在县（特区、区）党委、政府主要领导兼任。
　　其他人员配备情况。全市工业园区共核定编制525名，实际到位人员370名，招聘人员381名。总体看，全市工业园区实际编制内的人数均少于核定数，发耳、岩脚工业园区二级班子基本未到位。在人手不足的情况下，多数工业园区选择聘用社会人员的方式解决。同时，全市多数工业园区行政和事业编制人员混合交叉使用，而且不少工业园区人员多为借用或调剂所在县（特区、区）相关单位人员，由于人员身份模糊，导致部分人员有消极懈怠情绪。
　　选人用人自主权情况。全市工业园区具有二级管理机构班子任命权的有5个，其中，4个为省级经济开发区；拥有引进人才自主权的工业园区3个，其中，2个为省级经济开发区；建立了选人用人机制的工业园区5个，其中，3个为省级经济开发区。除钟山经济开发区在选人用人上有充分自主权外，其余经济开发区均无引进人才自主权，尤为突出的是水城、大河经济开发区在选人用人上完全无自主权。另外，地方特色工业园区中除路喜工业园区在选人用人机制相对灵活外，其余的工业园区几乎无人事方面的相关权力。
　　（四） 权力运行情况
　　从行政审批效率看。截止目前，钟山经济开发区、大河经济开发区、木岗工业园区、红果经济开发区、水城经济开发区、水月工业园区设立建设服务中心或招商运作中心等专门的企业服务机构共6个，但各工业园区的专业企业服务机构的职责范围差异较大，如木岗工业园区、水城经济开发区、钟山经济开发区涵盖了帮助入驻企业代办相关审批手续、帮助入驻企业协调银行融资、帮助入驻企业申报享受政府相关扶持政策和资金、为入驻企业提供人才招聘与培训、为企业定制设计与建设厂房、一站式办公、项目全程跟踪服务、产品展示等很多服务功能，而大河经济开发区的建设服务中心仅能帮助入驻企业代办相关审批手续。另外，其余各工业园区服务企业的职责均融于各职能部门，如经发局、国土局等。除六枝经济开发区外，全市经济开发区均对入驻工业园区企业实行“一站式”服务，其余地方特色工业园区尚未能对入驻企业实行“一站式”服务。
　　从行政权限下放看。全市仅部分省级经济开发区具有工业园区管委会直接审批（备案）权，也只实行了“二号章”或“AB章”办理事项。全市副县级以下工业园区不具备行政审批权限，工业园区相关行政审批事项全部需要到所在县（特区、区）政府、市政府相关职能部门办理。调研发现，工业园区期望下放行政管理权限的事项中，共涉及国土、住建、规划、经信、财政等10余个职能部门。其中，涉及规划部门、住建部门、发改部门的事项较多，国土、工商、税务、财政、经信、人事、环保、招商等其他部门次之。
　　（五）财政体制调查
　　目前全市工业园区财政管理体制尚无统一的模式，各工业园区因所处县区或级别的不同而不尽相同。据了解，全市工业园区管理机构具有收入功能的大致分为两种类型，一种是有财税收入功能，另一种是没有财税收入。目前，全市除两个正科级工业园区外，其余工业园区均设立了财政分局，但时下工业园区财政局仅作为管委会的自行管理部门，机构内部只作简单分工，岗位职责、财务管理制度还不明确，还未建立起适合工业园区建设发展的完善财务预算制度、财务分析制度和财政监管体系，财政管理基础工作还相对薄弱。目前，全市只有钟山、红果经济开发区等个别省级经济开发区建立了一级独立金库，收入自主分配，资金调度便捷，基本实现封闭独立运行，但也存在靠自身财力发展，县级财政投入不足和财政职能简单的问题。
　　三、工业园区经营管理存在的主要问题
　　（一）内外管理关系不清
　　第一，外部管理关系问题。目前，全市工业园区基本实现三级管理，第一个层次是建立市政府主要领导为组长、市直各相关部门主要领导为成员的工业园区建设推进领导小组；第二个层次是成立了市园区办，整合了经信、商务、科技等部门关于工业园区的相关职能；第三层为工业园区管理机构。市级层面看，市园区办为非常设机构，临时抽调人员早调回原单位，管理机构和人员缺位造成指挥调度副县级以上常遇梗阻，或一定程度造成市级对工业园区的管理服务缺位；同时，市级有关部门针对工业园区均有系统内的一套考核指标，造成对工业园区的多头管理、多头调度，工业园区发展的内耗极大。县区层面看，一方面，工业园区在某种程度上受县区相关职能部门限制或制约；另一方面，因工业园区规格高于县区相关部门，在调度数据、文件执行方面，工业园区会出现推脱、拖延，甚至置之不理的现象。
　　第二，是内部管理关系的问题。一是工业园区范围内乡镇与工业园区存在托管和不托管两种关系，不管哪种关系，因乡镇与工业园区人事、财政、土地等管理权限相互独立，要么产业发展力不从心，要么各自为政各行其是。从调研得知，全市工业园区管辖面积达107251公顷，工业园区涉及36个乡(镇、办)。即便是开发区，虽代管所辖乡（镇、办），但开发建设中涉及与乡（镇、办）有关的事务，大多靠协商、靠打感情牌，存在园镇各自为政的局面；另一方面，工业园区管辖范围大，涉及乡（镇、办）数量较多，工业园区要管理繁重的乡镇社会实务又力不从心，因此，较好地处理园镇关系也成为工业园区健康发展的亟待解决的问题。二是经济开发区与内部园区关系问题，如六枝经济开发区从成立至今，虽然市委市政府明确开发区实行“一区三园”的管理模式，但木岗、路喜工业园区均属于特区党委政府派出的副县级机构，两个园区的人权、财权都不在开发区，因此要实现开发区对内部园区的有效管理，难度很大。
　　（二）经营管理活力不足
　　第一，经营方式单一。全市工业园区虽然成立经营公司，但一些经营公司还是采取政府主导模式，招商效果和服务质量远不及公司制运作，无土地开发和盈利压力，活力不强，还有部分经营公司融资渠道单一，往往依靠土地这单一要素经营，一旦土地指标减少或用完，经营的办法不多，工业园区的发展就难以为继。
　　第二，政企不分。全市大多数工业园区设立的园区经营公司，已经从“一套人马、两块牌子”向两班人马转变，经营公司财务也基本独立。但是，在现有体制下，工业园区管委会大权独揽，经营公司往往形同虚设，经营自主权很难到位，难以形成公平的竞争环境，不符合市场经济的基本要求。
　　（三）管理机构权责不清
　　第一，贵州省至今尚未出台一个明确工业园区管理机构主体地位的法规规章，缺少省级工业园区机构编制问题的政策规定，导致工业园区的行政主体地位不明确，定位不清、定性不明、职责不确定，大部分工业园区停留在协调服务的工作职能上，难以承担创新经济发展新模式的重任。
　　第二，工业园区管理机构设置五花八门，有行政机构，有参公管理的事业单位，有纯事业单位；内设机构设置不合理，人力资源浪费比较严重，如路喜园区主要是山西路喜集团自主招商和投资，却设立经发局(招商局)和住建局。
　　第三，全市工业园区的管理职能与其服务功能不相适应，大多数工业园区管委会的主要职能集中在土地开发、招商引资、企业服务等经济工作，几乎都没有项目立项、规划报建、土地审批以及环境评估等相应的经济管理职能，成了政府各部门与企业之间的“二传手”、“通讯员”或“代办员”。
　　第四，随着民生工程、安全稳定的压力越来越大，社会事务性工作的增多，加上经济开发区自身管理能力不足，受上级各部门频繁的检查评比和目标考核因素影响，开发区行政运作逐渐与普通行政区趋同，体制逐渐回归到传统行政管理。
　　（四）人事管理体制不顺
　　第一，人员身份不清。在公务员登记管理中，由于多数工业园区管委会是事业单位，这些人员基本上都不能按照公务员身份进行登记，成了事业编制人员。特别是面临新一轮全国事业单位改革，很多人担心难以回到公务员队伍。同时，工业园区高强度的工作压力，以及不确定的政治待遇和现行待遇差别，造成工业园区人员向上流动、晋升受限，同工不能同酬，导致工业园区工作人员积极性低，成为制约工业园区加快发展的阻力。
　　第二，人才匮乏。在工业园区人员不足的情况下，工业园区多采取借调和社会招聘方式解决。借调人员工资、考核管理不在工业园区，导致其不能在岗位上认真工作，态度敷衍，虚度时日；招聘人员由于缺乏激励机制，服务质量和工作效率不高。
　　（五）行政管理效率不高
　　多数工业园区审批权限和区外一样，需要逐级审批，程序复杂、流程多、渠道不畅。少数工业园区了建立行政服务中心，但未给单位窗口充分授权，影响了行政服务中心整体水平的发挥。另一方面，部分经济开发区设置了派驻机构或用AB章、二号章办理工业园区有关审批事项，但多数部门出于工业园区法律、主体地位考虑，也出于本部门权责利益考虑，并未充分放权或执行一段时间后便终止。相当部分工业园区与市县相关职能部门尚未签订授权协议，尚未实现在工业园区内部完成相应经济管理事项的审批。再者，多数工业园区无独立财权，财政靠所在政府拨付，资金拨付程序复杂，影响了工业园区人事管理，也影响产业园招商和建设发展。
　　四、工业园区经营管理创新的建议
　　（一）创新经营管理的总体思路
　　1.创新经营管理应以四个“有利于”为标准
　　（1）有利于全市经济安全发展。工业园区管理体制创新方面在强调“先行先试”、“非禁即入”“超时即许”的同时，要充分考虑土地瓶颈、环境评价、节能降耗等硬性指标，在保持经济快速增长要防止粗放型增长，防止高耗能、高污染、低水平重复建设，在算清经济账的同时，要算好资源账、环境账和政治账。
　　（2）有利于工业园区发展需要。工业园区的管理模式、管理机构设置、权力下放等方面的体制创新应当符合工业园区内部管理服务软环境的优化，也要当结合工业园区实际和既定的发展目标，特别是最主要的经济目标。应当围绕环境和管理目标来改进管理方式、优化组织机构和人员，科学经营工业园区。
　　（3）有利于形成精简高效的工作作风。应该实行一元化领导，避免多头决策；应集中统一管理工业园区内部一切事务，便于协调各类关系；应提供一揽子的有效服务，以便提高工作效率；应该按照权责利相一致要求，明确管理部门和工作人员的职权，划清各自管理范围的界限。
　　（4）有利于促进人才成长的环境。工业园区用人应该按照任人唯贤的要求，理顺工业园区管理体制，鼓励工业园区人员内的公平竞争，并在创业环境中脱颖而出，让各种人才在工业园区聚集，并能留得住、用得好。建议对干部推行聘任制、竞争制，对工人实行合同制。
　　2.基本原则。（1）坚持先行先试，重点突破原则。推进理论和实践创新，学习先进经验和做法，结合工业园区的发展实际，先行先试，率先示范，加快推进体制机制改革。（2）坚持因地制宜，分类指导原则。结合开发区（园区）发展规划，因地制宜统筹工业园区、乡（镇、办）产业布局和发展，分类指导。（3）坚持统筹城乡、高效统一原则。坚持走产业化与城镇化相结合的道路，形成产成互动、融合发展的局面。遵循高效统一原则，聚焦重点、整合职能、提升效能。（4）坚持市场运作、政府推动的原则。充分发挥市场配置资源的决定性作用，加强政府对工业园区体制机制改革的引导和推动,推进工业园区市场化经营，以企业为主体加快工业园区项目建设。
　　（二）经营管理创新工作建议
　　工业园区经营管理创新既要考虑中央、省相关政策因素，也要考虑工业园区自身管理的要求；既要重视工业园区管理中的共性问题，也要考虑不同工业园区的特殊个性。旨在消除制约发展的体制机制障碍，建立充满活力的创新创业体制、公平有序的社会管理体制、精简高效的运行机制，实现园区全面升级。
　　1.理顺园区管理关系。（1）建立联席会议制度。建立市政府园区建设联席会议制度，由分管工业的副市长担任召集人。新设园区管理机构设在市政府，整合市经信委、市商粮局、市科技局、市发改委的相关职能，统筹管理全市园区，避免重复多头调度，明确其在产业规划布局、企业入园前置审查、协调服务等方面的职责和权利。（2）推行“一区多园”管理。以“一区多园”管理思路，按照“收缩战线、握紧拳头”，做大做强经济开发区的要求，结合实际，将部分工业园区整合到经济开发区，所属的工业园区设立工业园区建设办公室作为经济开发区派出机构，主要负责项目实施与协调服务工作，将原工业园区的机构和人员划入经济开发区统筹管理。进一步加快推进产业园区申报省级经济开发区、国家级经济技术开发区，以寻取在建设发展中获得政策支撑，优化充实机构人员结构，实现高效扁平管理，确保各项工作渠道畅通。（3）推行“园镇合一”管理。将各工业园区核心区所在乡镇按照“园镇合一”管理模式，整建制委托经济开发区管理，保留乡镇建制，工业园区与乡镇实行“两块牌子，一套人马”管理。非核心区所涉及乡镇按照“飞地经济”管理模式，经济管理事务委托经济开发区统一管理，其他事务仍由县区统一管理。进一步理顺产业园区与县区乡镇之间的关系，强化产业园区与乡镇的互动发展。
　　2.创新园区发展方式。（1）创新建设经营模式。推行“管委会+公司”的混合型园区经营模式，按照政企分开原则管理和经营。园区应加快成立园区资产经营公司，按照企业化经营、市场化运作、专业化招商、标准化管理、个性化服务的要求，负责工业园区土地整理、基础设施建设、开发建设；园区管委会主要为开发机构提供土地等资源要素，并实施有效监督和服务。（2）营造内生动力机制。市、县两级应通过国有资产划转、专项资金支持、特许经营权转让、土地储备运营以及资本运作等多种方式，扩大园区经营公司资本注入来源，增强其经营实力；市国有投资公司要重点支持园区的建设和发展；有条件的园区还可同时安排一定比例的商业用地指标，将其运营收入作为园区经营公司资本；支持园区采取公开拍卖、协议转让、有偿使用、特许经营等多种方式，盘活园区土地、标准厂房、配套设施和无形资产；（3）完善公共服务体系。发展跨区域产业技术创新战略联盟，建立完善公共信息、公共试验、公共检测、技术创新等服务平台，实施中小企业信息化推进工程；引导企业生活服务设施向园区小区集中，构建各种中介服务体系。
　　3.推进园区效能化管理。（1）推进分级管理。出台《六盘水市工业园区管理暂行办法》，对全市园区进行分类认定，滚动管理。对三级以上工业园区接受市级园区管理部门的综合管理和协调调度，享受市级以上有关政策；对三级以下的园区由所在县（特区、区）政府或经济开发区自行管理，除国家、省特殊规定外，不再享受市级以上的有关政策。（2）推行扁平管理。明确管委会作为政府派出机构的行政和管理权限，推进园区管委会按照企业化管理要求，创建“决策机构一元化、管理机构行政化、服务机构企业化”的扁平式管理模式。（3）科学设置机构。坚持“精简、效能、统一”的原则，综合设置园区部门机构，可采取“弹性化政府组织”，采用临时组织来解决临时任务，强化园区管理机构弹性化。
　　4.优化园区人事管理。（1）人事管理弹性化。强化工业园区对内设机构干部任免、所辖乡镇干部以及派驻机构部门领导的任用和考核管理权限，坚持“老人老办法、新人新机制”，各经济开发区所属机构的原公务员、事业编制人员身份不变，采取冻结编制方式，做到编制内的人员只出不进。积极推行雇员制、合同制等人事管理制度，市场化招聘，竞争上岗，实现用人能上能下机制，推进薪酬管理由“铁工资”向“活薪酬”转变。（2）创新薪酬分配机制。在遵循法律法规和政策的基础上，可以根据园区的实际情况自主分配收入。管委会领导班子成员可以实行由基础薪酬和效益薪酬构成的年薪制；中层岗位和一般岗位人员可以实行岗位绩效工资制，其薪酬结构为岗位工资+绩效工资。（3）完善考核奖惩机制。市县政府、经济开发区制定科学的、量化的、操作性强的绩效考核办法，进一步完善园区考评机制。
　　5.赋予园区管理权限。（1）完善派驻管理。在有条件的经济开发区设立公安、税务、工商等派驻机构，全权受理园区范围内所在部门的具体业务工作；对各派驻机构实行双重管理原则，各派驻机构行政和业务上受各委派局管理和指导，日常管理及年度考核由管委会负责。（2）扩大园区管理权限。凡符合国家产业政策和园区规划的投资项目，除国家和省规定必须前置审批、核准外，涉及发改、住建、国土、环保、经信、商务等有关职能部门事项均可由园区管委会采取AB、二号章等方式直接办理，确因法律法规规定不能委托授权的，通过其在园区的派出机构行使。
　　6.完善园区财政管理。（1）加强园区财政管理。坚持财力与事权相匹配，进行财政体制改革，省级经济开发区要确定财政基数，构建和完善独立、高效的财政管理体制。省级经济开发区的财政局作为园区管委会内设机构，并按省的要求建立独立金库。业务上归市财政局管理指导，其人员工资、津贴、补贴、福利及任用提拔归经济开发区。（2）完善财政保障机制。认真落实中共六盘水市委六盘水市人民政府《关于推进产业园区又快又好发展的意见》（六盘水党发〔2013〕10号）中财政支持和税收支持政策的有关要求；强化激励制约机制，在财政收入超收分成、规费和土地出让金留成等方面向园区倾斜，引导支持园区加快发展；发挥各级专项资金的作用，加大对园区基础设施建设、城镇规划建设、环境保护与污染治理和特色产业、中小型科技企业发展、农村金融等方面的支持。