六盘水市经济社会发展研究 » 2018年第3期 » 工作研究
对六盘水市实施低保助推脱贫攻坚的思考

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邹兴跃   赵晶晶


  〔内容摘要〕 本文对六盘水市实施低保助推脱贫攻坚的主要成效、存在问题进行了研究分析,提出了下步工作对策建议,对做好低保兜底脱贫工作有较强的指导意义。

  〔关 键 词〕 低保 兜底脱贫 问题与对策

  〔作者简介〕 邹兴跃 六盘水市社会救助局局长 赵晶晶 六盘水市社会救助局科员


  低保兜底是脱贫攻坚“社会保障兜底一批”的基础和核心,研究分析六盘水市实施低保助推脱贫攻坚的主要成效、存在问题,进而提出下步工作对策建议,对当前全市脱贫攻坚特别是低保兜底脱贫工作有着重要意义。

   一、主要成效

  六盘水市低保工作紧紧围绕国家“大扶贫”战略, 落实“社会保障兜底一批”任务,逐年提高低保标准,将“两无”贫困人口、因灾因病返贫以及其他符合条件的困难群众全部纳入保障范围,充分发挥了低保在脱贫攻坚中的兜底保障作用。截至2018年6月份,全市共有城乡低保对象和特困供养人员18.3万人(其中:农村低保对象14.4万人,占全市农业人口的6.4%;城市低保对象3.4万人,占全市城镇人口的2.7%;特困供养对象0.5万人),纳入民政兜底保障的建档立卡贫困人口10.78万人,贫困人口低保保障率57.74%,高于全国平均水平25.94个百分点、全省9.94个百分点。在2017年度全省民政工作绩效目标管理考评中,我市“做好困难群众基本生活保障工作”获重点工作优秀奖,《创新城镇低收入困难群体脱困帮扶机制 确保全面小康不落一人》获“年度改革创新奖”,全市获得全省民政工作综合奖一等奖。

  二、存在的主要问题及原因分析

  未切实弄清农村低保与扶贫开发两项制度的内涵与区别。农村低保是政府对行政区域内共同生活的家庭成员人均收入低于当地低保标准,且财产状况符合当地低保条件的困难家庭给予的基本生活保障,实行应保尽保、分类施保、动态管理、按月发放。扶贫开发是为帮助贫困地区和贫困户开发经济、发展生产、摆脱贫困的一项社会工作。农村低保和扶贫开发是脱贫攻坚中两项并行的重要制度,二者既相互区别又相互促进,农村低保是“输血式”救济,更多的关注人的生存权,农村扶贫开发是“造血式”扶贫,更多的关注人的发展权,二者的衔接是生存与发展的衔接。主要区别: 一是农村低保标准线和扶贫标准线制定不一致。扶贫标准线由国家制定,农村低保标准由省制定,标准的数额及制定时间不一致。从2017年起,我市农村低保标准已高于扶贫标准。二是对象识别收入口径不一致。扶贫对象按统计口径的家庭人均纯收入进行认定,低保对象按低保口径(不含社会救助等收入)家庭人均纯收入进行认定。“按户施保”是农村低保制度的政策要求,但其有别于扶贫部门“整户识别”,农村低保的“户”指的是共同生活的家庭成员。国家和我省有关文件明确规定:“外出务工半年以上的家庭成员、连续三年以上(含三年)脱离家庭独立生活的宗教教职人员,以及在监狱、劳动教养场所内服刑、劳动教养的人员不纳入共同生活的家庭人口计算”;“家庭经济状况整体不符合申请资格条件,但家庭年人均纯收入在当地农村低保保障标准150%以内的,其家庭中已成年的丧失劳动能力的重残人员或丧失劳动能力的患重大疾病人员,可以分户独立提出申请”。三是对象管理方式不一致。低保以家庭收入核查为核心认定对象,实行动态管理,信息系统可适时进行更新;扶贫按指标数、“五定五看”等方法等确定对象,对象管理周期是一年,建档立卡系统实行定期开放,数据更新周期较长。

  (二)部分地方对农村低保与扶贫开发有效衔接政策理解执行不够。一是对民政厅、省扶贫办转发的《民政部国务院扶贫办关于进一步加强农村最低生活保障制度与扶贫开发政策有效衔接的通知》(民发〔2017〕152号)关于“各地不应将贫困县‘摘帽’时允许存在的贫困发生率2%或3%视为脱贫之后的农村低保覆盖面,更不应将农村低保覆盖面硬性降低到2%或3%”的要求理解执行不够,将农村低保保障人数与脱贫目标任务挂钩,导致减量过大,虽经层层督查整改,但增加了工作的难度。二是对农村低保等社会救助制度与扶贫开发政策有效衔接“四个层次”之间的关系(即:对符合低保条件的建档立卡贫困户,要按规定纳入低保保障范围;对符合扶贫条件的农村低保家庭,要按规定纳入建档立卡范围开展精准帮扶;对返贫家庭按规定程序审核后,要相应纳入临时救助、医疗救助、农村低保等社会救助制度和建档立卡贫困户扶贫开发政策覆盖范围;对不在建档立卡范围内的农村低保对象,要统筹使用相关扶贫开发政策予以帮扶)理解执行不深不透。

  (三)低保工作量大,人员不足且更换频繁。社会救助工作人员除承担大量社会救助工作业务外,还承担着驻点包村、精准扶贫、综合治理、招商引资以及突击性工作,工作任务十分繁重,现有的工作人员远远不能满足现行工作要求。同时,各乡镇普遍存在业务人员更换频繁、流动性大、稳定性差等现象。尤其是城乡低保提标核查程序繁杂,时间跨度较长,通过短期培训很难让基层低保经办人员熟悉政策业务及操作要领,有的刚刚熟悉业务,又被调整到其他部门,低保工作人员延续性较差。

  (四)部分乡镇、村存在怕错保被追责只保老弱病残的现象。随着各级对低保工作的监督执纪问责力度不断加大,个别基层干部产生了“宁漏勿错”的倾向,容易引发“漏保”问题。同时,一些乡镇追责处理中,对主观违法乱纪还是客观原因导致的工作失误区分不明,没有形成容错纠错机制,一些基层经办人员存在思想负担,不敢担当,出现怕错保被追责只保老弱病残的现象。 

  (五)部分乡镇低保提标核查工作开展不够规范。一是城乡低保核查家庭收入核算随意性较强。各县(市、特区、区)未结合实际制定统一规范的收入核算标准,各级工作联动不够,市级业务指导力度不够,县级主体责任履行不好,家庭收入核算不够精准。二是低保对象“一户一档”资料不够健全完善。部分乡镇未按要求建立低保对象“一户一档”,资料零乱;部分乡镇入户核查表存在缺项漏项、数据逻辑计算错误、乡镇干部未签字、调查对象未按手印等不规范现象。  

  三、对策建议

  (一)压实工作责任。加强组织领导,切实落实低保工作县级政府主体责任、乡镇政府具体责任、有关部门的相关责任。坚持以脱贫攻坚统揽民政工作全局,严格落实市、县、乡各级民政部门责任,建立“谁出问题谁负责”的工作机制。认真落实《贵州省城乡居民最低生活保障工作党政领导干部问责办法(试行)》,对《办法》所列的直接影响低保政策有效落实的10种情形及时启动问责程序,确保应保尽保、应退则退。

  (二)推进专项治理。扎实落实《省民政厅关于深入推进农村低保专项治理的通知》精神,对第一阶段即动员部署和全面排查整改阶段工作开展“回头看”,深入摸排是否存在将农村低保保障人数与脱贫目标任务挂钩随意调整低保对象的错误做法,是否存在违规“保人不保户”“漏保”“错保”等情况,强化整改,将符合条件的困难群众全部纳入保障范围。抓紧建立健全三项机制,即救助申请家庭定期核对机制、低保对象变动情况“零报告”机制、责任倒查追究机制,切实发挥低保在兜底脱贫攻坚中的兜底保障作用,切实做到应保尽保。

  (三)加强队伍建设。一是继续加大现有从事低保工作人员的培训力度,特别加强对县、乡两级民政低保工作人员政策法规和业务知识的学习教育,不断增强低保工作人员的业务素质和廉洁从政能力。二是加强基层社会救助服务工作,创新基层低保工作机制,通过购买社会化服务或健全村级社会救助协理员制度,充实乡、村两级低保工作力量。

  (四)加大指导力度。指导各县(市、特区、区)结合当地经济发展情况、物价等因素,以县为单位制定收入核查标准指导意见,规范核查工作,提高收入核查认定精准度。加强城乡低保提标核查工作的检查指导,健全手续程序,完善档案资料,为迎接全省社会救助绩效考核交叉检查奠定坚实基础。

  (五)强化政策宣传。紧紧围绕当前正在开展的脱贫攻坚工作,加强对低保政策的宣传,特别是对农村低保制度与扶贫开发政策有效衔接有关政策进行全方位、深层次的宣传,提高群众知晓率,使广大群众和社会各界正确理解城乡低保工作,积极参与、支持和监督城乡低保工作,发挥好群众的监督作用。


 


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